Ситуация, связанная с проведением проверки по инициативе проверяемого лица, требует своего нормативного урегулирования. Так, указанное основание, по сути, закреплено в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», где прямо указано, что заявление о выдаче лицензии – влечет за собой проведение контрольно-надзорного мероприятия. При этом гарантии, предусмотренные Законом № 294-ФЗ, при проведении проверки по такому основанию сохраняются, то есть орган по контролю не вправе проводить мероприятия по контролю, не обусловленные целями такой проверки, а также не вправе в отношении выявленных нарушений применять санкции, предусмотренные действующим законодательством, в том числе приостанавливать деятельность, привлекать к административной ответственности и выдавать предписания. Выявленные нарушения обязательных требований должны влечь лишь только отказ в выдаче необходимого заключения для получения того или иного разрешительного документа.
Между тем, Минэкономразвития России считает нецелесообразным экстраполировать указанный подход на процедуры осуществления органами государственного контроля (надзора) собственных полномочий по контролю (надзору). Применение данного принципа в общем контексте невозможно в силу того, что финансирование мероприятий по осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля является расходным обязательством соответствующего бюджета и финансовым обеспечением соответственно уполномоченного органа исполнительной власти.
Указанное требование о проведении проверки по инициативе проверяемого лица целесообразно указывать в федеральных законах, регулирующих по мимо процедур осуществления государственного контроля (надзора), в том числе выдачу различного рода разрешений (согласований). Указанные виды государственного контроля (надзора) в этом случае должны быть поименованы в части 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ.

5. Несогласование с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя
5.1. Недействительность внеплановой выездной проверки, проведение которой не было согласовано в органах прокуратуры
Отсутствие согласования проведения внеплановой проверки с органами прокуратуры является, в силу части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ, грубым нарушением требований названного закона, влекущим недействительность результатов проверки, в том числе вынесенного по результатам такой проверки постановления о назначении административного наказания.
Постановление ФАС Дальневосточного округа от 21 декабря 2010 г. № Ф03-9064/2010 по делу № А51-11208/2010
Как видно из материалов дела, 2 февраля 2010 г. Находкинским отделом Управления Россельхознадзора по Приморскому краю проведены контрольно-надзорные мероприятия в части использования ООО «ЭВПРС-ЦЕНТР» земельных участков: площадью 2.9 га с кадастровым номером 25:24:0102001:30, находящегося в постоянном бессрочном пользовании для ведения подсобного сельского хозяйства.
В ходе проверки установлено, что пользователь данных земельных участков длительный период - более 3-х лет не использует их для ведения сельского подсобного хозяйства, то есть по целевому назначению, построены три капитальных строения, отсыпана дорога для проезда на другие земельные участки, выкопан котлован и сооружен бассейн, фактически на данных землях функционирует база отдыха.
В связи с нарушением Обществом положений статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации Находкинский отдел Управления Россельхознадзора по Приморскому краю постановлением от 16 марта 2010 г. № 18-035/10 привлек ООО «ЭВПРС-ЦЕНТР» к административной ответственности по статье 8.8 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 10.000 руб.
Общество обжаловало данное постановление, в связи с тем, что проверка не была согласована с органами прокуратуры.
В соответствии с частью 5 статьи 10 Закона № 294-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент спорных правоотношений) внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, по такому основанию, как поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, может быть проведена органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Нарушение указанного положения, в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, является, в силу части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ, грубым нарушением требований, влекущим недействительность результатов проверки.
С учетом письма Территориального органа государственной статистики по Приморскому краю (Приморскстат) от 23 июня 2010 г. № 19св-39м и имеющейся в материалах дела бухгалтерской отчетностью общества, установлен факт отнесения общества к субъектам малого предпринимательства. Учитывая, что ни с прокуратурой Шкотовского района Приморского края (место расположения земельных участков), ни с прокуратурой Первореченского района г. Владивостока (место регистрации ООО «ЭВПРС-ЦЕНТР») проведенная в отношении общества внеплановая проверка, по итогам которой составлен протокол об административном правонарушении, не согласовывалась, суд пришел к выводу о неправомерном привлечении общества к административной ответственности по статье 8.8 КоАП РФ.
Аналогичное решение принято постановлением ФАС Дальневосточного округа от 21 декабря 2010 г. № Ф03-9064/2010 по делу № А51-11208/2010.
Правоприменительная практика основывается на нормах закона. При этом какие-либо положения, приводящие к противоположным выводам, в законе отсутствуют, в связи с чем уточнения норм Закона № 294-ФЗ не требуется.

5.2. Согласование проведения проверки в случаях, если инициатором проведения проверки выступает орган прокуратуры
Применение положений Закона № 294-ФЗ о согласовании внеплановой проверки на практике может ставить и неожиданные вопросы. Если инициатором проведения внеплановой проверки выступают органы прокуратуры, то неоднозначным является вопрос о необходимости соблюдения всех формальных процедур, предусмотренных Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных приказом Генерального прокуратура Российской Федерации от 27 марта 2009 г. № 93.
Постановление ФАС Поволжского округа от 7 мая 2010 г. по делу № А65-14866/2009
Как следует из материалов дела, 19 мая 2009 г. на основании распоряжения от 13 мая 2009 г. государственным жилищным инспектором была проведена внеплановая проверка ООО «Управляющая компания жилищно-коммунального хозяйства Авиастроительного района» (далее - Общество), в целях рассмотрения обращения гражданки Акчуриной А.А., проживающей в доме по адресу: г. Казань, ул. Дементьева, д. 28/2-101.
В ходе проверки жилого дома № 28 корпус 1,2 по ул. Дементьева г. Казани были выявлены нарушения Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 г. № 170.
По результатам проверки составлен акт проверки. На основании протокола об административном правонарушении от 21 мая 2009 г. № КЗ-0676/09ж жилищной инспекцией было вынесено постановление от 26 мая 2009 г. № П-КЗ-0676/09ж о привлечении Общества к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ в виде штрафа в размере 40.000 руб.
Не согласившись с данным постановлением, Общество оспорило его в арбитражном суде, сославшись на нарушение требований Закона № 294-ФЗ в части отсутствия согласования проведения проверки с органами прокуратуры. Суд первой инстанции и суд апелляционной инстанции согласились с заявителем и отменили в связи с грубым нарушением требований закона постановление о назначении наказания. Однако суд кассационной инстанции не согласился с выводами нижестоящих судов, указав следующее.
В материалах дела имеется обращение прокурора Авиастроительного района г. Казани в адрес Государственной жилищной инспекции Республики Татарстан от 30 марта 2009 г. № 159ж-09, в соответствии с которым прокуратура на основании статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» поручила жилищной инспекции провести проверку доводов, изложенных в обращении жителей дома 28 копр. 2 по ул. Дементьева, и выяснить, не допускаются ли нарушения жилищного законодательства; при подтверждении нарушений принять меры к их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; о результатах сообщить в прокуратуру Авиастроительного района г. Казани.
Указанное обращение свидетельствует о том, что прокуратура являлась инициатором проведения проверки, в связи с чем вывод судов о недействительности результатов проверки по причине отсутствия согласования с органами прокуратуры является необоснованным, а ссылки на порядок согласования, установленный Законом № 294-ФЗ свидетельствуют о неоправданно формальном применении судебными инстанциями названного Закона, тем более в условиях, когда обращение граждан, по мнению судов, было обусловлено такими нарушениями правил содержания и ремонта жилых домов, которые свидетельствовали об угрозе жизни и здоровью граждан.
Целью предусмотренного Законом № 294-ФЗ согласования проведения внеплановой проверки субъектов малого и среднего предпринимательства с органами прокуратуры является не само по себе соблюдение процедуры согласования, а защита прав указанных субъектов при осуществлении государственного и муниципального контроля. Следовательно, результат проверки, проведенной не только с ведома, но и по прямому поручению прокурора, не может быть признан недействительным только на том основании, что не соблюдена установленная Законом № 294-ФЗ процедура согласования с прокурором.
Аналогичный вывод содержится в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 28 июня 2010 г. по делу № А53-31034/2010.
Казус, рассмотренный в указанном споре, не является редким для российской практики. Органы прокуратуры часто пользуются своим правом по поручению проведения проверок другим органам. Формальный подход к указанной ситуации требует соблюдения всех процедур по согласованию проверки в установленном порядке. Однако органы прокуратуры в этом случае будут выступать заинтересованной стороной, в связи с чем результат согласования, по сути, предрешен.
Удивительно, но арбитражная практика имеет в своем арсенале и иные решения, когда орган прокуратуры отказывает в согласовании внеплановой проверки инициированной самим органом прокуратуры (прокурором), находящимся рангом ниже.
Очевидная нелепость таких решений и казуистика рассматриваемых отношений позволяет сделать вывод о явных противоречиях в законодательстве Российской Федерации.
По мнению Минэкономразвития России следует исключить возможность инициирования проведения внеплановых проверок органами прокуратуры, осуществляемых вне рамок прокурорского надзора и подчинить их требованиям Закона № 294-ФЗ.

5.3. Отсутствие необходимости согласования внеплановой документарной проверки в органах прокуратуры
В соответствии с частью 5 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, проведение внеплановой проверки подлежит согласованию в органах прокуратуры только в тех случаях, когда такая проверка проводится в форме выездной проверки. Внеплановые документарные проверки не подлежат согласованию в органах прокуратуры даже в тех случаях, если специфика сферы контроля не позволяет проводить выездные проверки.
Постановление ФАС Поволжского округа от 2 февраля 2010 г. по делу № А72-14197/2009
Как усматривается из материалов дела, в ходе проведения Министерством экономики Ульяновской области в отношении ООО «МегаТелеком» по заявлению ООО «Виконт» внеплановой документарной проверки договора от 28 мая 2008 г. № 30 об осуществлении технологического присоединения к присоединяемой мощностью 1,5 Мвт (при общей сумме договора 23,5 млн рублей) установлено, что Министерством экономики Ульяновской области как государственным органом плата за техническое присоединение к электрическим сетям заявителя не устанавливалась.
В соответствии с действующим законодательством Общество было обязано обратиться в Министерство за установлением платы (тарифа) за технологическое присоединение к своим электрическим сетям, в том числе по индивидуальному проекту, сторонних потребителей, включая третье лицо. Установление Обществом в произвольном порядке размера данной платы является незаконным.
В связи с выявленными нарушениями ООО «МегаТелеком» было выдано предписание об устранении выявленных нарушений. Данное предписание было обжаловано в суд, в связи с тем, что оно вынесено в результате внеплановой проверки, проведение которой не было согласовано в органе прокуратуры.
Суд первой инстанции отменил на этом основании оспариваемой предписание. С указанным решением согласился также суд апелляционной инстанции. В ходе кассационного рассмотрения данного дела ФАС Поволжского округа пришел к иному выводу.
Внеплановая проверка в отношении ООО «МегаТелеком» проводилась в форме документарной проверки, о чем указано в распоряжении о проведении проверки в отношении ООО «МегаТелеком» от 20 июля 2009 г. № 412. Выездов в ООО «МегаТелеком» не осуществлялось, организации был направлен запрос о предоставлении документов. Таким образом, внеплановая проверка в отношении ООО «МегаТелеком» проводилась в форме документарной проверки.
Следовательно, проводимая документарная проверка не относится к проверкам, указанным в части 5 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, и не подлежит согласованию с органами прокуратуры
Таким образом, отсутствие согласования с органами прокуратуры проведения внеплановой документарной проверки не является грубым нарушением, предусмотренным статьей 20 Закона № 294-ФЗ, и не может служить основанием для отмены судом результатов проверки.
Позиция судов основана на нормах закона. Уточнение норм Закона № 294-ФЗ в связи с указанным спором не требуется

6. Нарушение сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 13 Закона № 294-ФЗ, срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего закона, не может превышать двадцать рабочих дней. При этом в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.
Следует признать, что данные нормы сформулированы неоднозначно, в связи с чем возможны их разные интерпретации на практике. ФАС Восточно-Сибирского округа трактует это положение относительно субъектов малого предпринимательства таким образом, что продолжительность проверки не должна превышать в целом 20 рабочих дней, а срок фактического взаимодействия с проверяемым лицом (срок проведения мероприятий по контролю) не должен превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.
Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30 ноября 2010 г. по делу № А19-6677/10
Как установлено судами и следует из материалов дела, Управлением Роспотребнадзора 28 декабря 2009 г. издано распоряжение № 005999 о проведении в период с 15 января 2010 г. по 11 февраля 2010 г. в отношении ООО «Джин», являющиеся микропредприятием, плановой выездной проверки соблюдения обязательных требований, установленных федеральными правовыми актами. Распоряжением установлены следующие сроки проведения мероприятий по контролю: 15 января 2010 г. - рассмотрение документов общества; 19 января 2010 г. с 10-30 до 17-30 - обследование производственных помещений; 22 января 2010 г. с 10-30 до 17-30 - отбор проб для проведения лабораторных исследований, испытание факторов производственной среды. Таким образом, общий срок проверки составлял один рабочий день и 14 часов.
В соответствии с частью 2 статьи 13 Закона № 294-ФЗ, в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятнадцать часов для микропредприятия в год.
Согласно акту проверки от 5 февраля 2010 г. № 005999, подписанному руководителем общества без замечаний, продолжительность проверки составила 3 часа 40 минут: 19 января 2010г. с 10-30 до 12-30 - обследование магазина по адресу: г. Иркутск, ул. Сибирских Партизан, 20 и с 12-40 до 14-00 - обследование магазина по адресу: г. Иркутск, ул. Авиастроителей, 2а; 20 января 2010 г. с 15-10 до 15-30 - отбор проб.
Полагая, что распоряжение административного органа принято, а проверка проведена с нарушением требований Закона № 294-ФЗ в части срока ее проведения, общество обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением.
Суд пришел к выводу о том, что установленный в оспариваемом распоряжении срок проведения проверки соответствует требованиям части 1 статьи 13 Закона № 294-ФЗ (не более 20 рабочих дней), а фактический срок проведения плановой выездной проверки общества не противоречит части 2 статьи 13 названного Федерального закона (не более 15 часов для микропредприятий), в связи с чем признал оспариваемое распоряжение соответствующим закону.
Данное толкование суда не соотносится с частями 1 и 2 статьи 13 Закона № 294-ФЗ в их буквальном понимании. В части 2 данной статьи указывается, что общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать установленного количества часов. При этом в данной части плановые выездные проверки указаны во множественном числе, что наряду с применением к существительному «срок» качественного прилагательного «общий», означает, что речь идет о необходимости ограничения 15 (50) часовым интервалом всех проверок, которые проводятся в отношении малого предпринимателя всеми возможными органами по контролю в текущем году. Впрочем, такое толкование данной нормы не встретилось ни в одном из изученных судебных решений. В связи с указанным необходимо или уточнение редакции Закона № 294-ФЗ в указанной части или доведение до сведений правоприменителей позиции Минэкономразвития России в виде разъяснений.

7. Проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля
7.1. Безусловная обязанность издания приказа о проведении проверки и его направления проверяемому лицуНеобходимость издания руководителем, заместителем руководителя органа по контролю приказа (распоряжения) о проведении проверки сохраняется даже в том случае, если проведение внеплановой проверки проводится в связи с истечением срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. При этом факт включения конкретной проверки (в том числе проверки в связи с истечением срока исполнения ранее выданного предписания) в план проведения проверок органа по контролю и направление такого плана юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю не освобождает орган по контролю от обязанности издания приказа (распоряжения) по проведении конкретной проверки и направления такого приказа (распоряжения) проверяемому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Приказ должен издаваться по форме, утвержденной Министерством экономического развития Российской Федерации приказом от 30 апреля 2009 г. № 141. К таким выводам пришел ФАС Волго-Вятского округа.

Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19 января 2011 г. по делу № А29-1096/2010
Как следует из материалов дела, Печерский городской комитета по охране окружающей среды Республики Коми (далее – Комитет) по результатам плановой проверки соблюдения Обществом законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды 16 июля 2008 г. выдал предписание № 42-печ-эк, в соответствии с которым ООО «Айболит» обязано: до 1 сентября 2008 г. организовать учет образования и размещения отходов от заявленной деятельности; не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, производить расчеты платежей и платежи за загрязнение окружающей природной среды; до 1 ноября 2008 г. обучить в установленном порядке должностное лицо Общества в области охраны окружающей среды; до 1 января 2009 г. разработать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Минприроды Республики Коми приказом от 21 сентября 2009 г. № 109-гк утвердило план проверок и мероприятий регионального государственного контроля (надзора) в области природопользования и охраны окружающей среды на территории МО «Муниципальный район «Печора» в IV квартале 2009 года, которым предусмотрено проведение плановой документарной проверки ООО «Айболит» в период с 1 по 15 ноября должностным лицом Комитета Чиненовой Л.В. (в связи с необходимостью проверки исполнения Обществом ранее выданного предписания № 42-печ-эк). В пункте 2.4 указанного приказа предусмотрено проведение внеплановых проверок в отношении юридических лиц по истечении срока исполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений.
Комитет письмами от 16 октября 2009 г. № 339 и от 9 ноября 2009 г. № 380 уведомил Общество о проведении внеплановой проверки в соответствии с приказом Минприроды Республики Коми от 21 сентября 2009 г. № 109-гк по вопросу выполнения ранее выданного предписания от 16 июля 2008 г. № 42-пэч-эк.
При этом конкретного приказа о проведении внеплановой проверки Общества Комитет не издавал.
В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
В пункте 4 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ установлено, что к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Комитет при рассмотрении спора, опровергая наличие грубого нарушения требований Закона № 294-ФЗ, указал следующее. До сведения ООО «Айболит» была доведена информация о проверке, указанная в части 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ, путем направления Комитетом писем от 16 октября 2009 г. № 339 и от 9 ноября 2009 г. № 380 со ссылкой на приказ Минприроды Республики Коми от 21 сентября 2009 г. № 109-гк.
Данным приказом утвержден план проведения проверок и мероприятий регионального государственного контроля (надзора) в области природопользования и охраны окружающей среды, предусматривающий проведение плановой документарной проверки ООО «Айболит» с 1 по 15 ноября 2009 года. В пункте 2.4 приказа указано, что внеплановые проверки в отношении юридических лиц осуществляются по истечении срока исполнения ранее выданных предписаний об
устранении выявленных нарушений в соответствии с планом проведения проверок, утвержденным названным приказом.
Однако, в нарушение установленного Законом № 294-ФЗ порядка руководитель органа государственного контроля (надзора) не издавал распоряжения (приказа) на проведение конкретной внеплановой документарной проверки в соответствии с типовой формой распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, установленной приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Приказ Минприроды Республики Коми в отношении данной внеплановой проверки по своему содержанию не соответствует части 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ.
Проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) в силу пункта 4 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ является грубым нарушением процедуры проведения проверки, в связи с чем действия Комитета по проведению 12 ноября 2009 г. внеплановой проверки ООО «Айболит» незаконны и нарушают права и законные интересы Общества.
Названный приказ Минприроды Республики Коми и направленные Комитетом Обществу уведомления от 16 октября 2009 г. № 339, от 9 ноября 2009 г. № 380 о проведении внеплановой документарной проверки с указанием должностного лица, уполномоченного на ее проведение, не могут рассматриваться как документы, заменяющие соответствующее распоряжение (приказ) руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), и не свидетельствуют о законности действий Комитета по проведению проверки при отсутствии указанного распоряжения.
Истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, указанное в пункте 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в качестве основания для проведения внеплановой проверки, не исключает необходимости соблюдения требований, установленных в частях 1 и 2 статьи 14 названного закона, о проведении проверки на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора).
Позиция судов основана на нормах закона. Уточнение Закона № 294-ФЗ в связи с указанным спором не требуется.

7.2. Цель проведения проверки, указанная в плане проверки, должна соответствовать цели проверки, указанной в приказе о проведении проверки и фактической цели
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 9 Закона № 294-ФЗ, в ежегодных планах проведения проверок должна указывать цель проведения каждой плановой проверки. Впоследствии издаваемые приказы о проведении проверок должны соответствовать ранее заявленной цели. В противном случае приказы о проведении проверок должны признаваться недействительными, а проверка, проведенная на основании такого приказа, должна признаваться проведенной с грубыми нарушениями требований Закона № 294-ФЗ. К такому выводу пришел ФАС Волго-Вятского округа в решении, рассмотренном ниже.
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 2 февраля 2011 г. по делу № А43-12924/2010
Как следует из материалов дела, Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приволжскому федеральному округу 29.03.2010 издал приказ № 155 «О проведении плановой выездной проверки в отношении ЗАО «ЗЖБИ «АРЬЕВСКИЙ».
В период с 5 по 9 апреля 2010 г. Департамент провел в отношении ЗАО «ЗЖБИ «АРЬЕВСКИЙ» проверку и установил нарушения Обществом требований природоохранного законодательства в области охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления и геологического изучения, рационального использования и охраны недр.
По результатам проверки Департамент составил акт от 8 сентября 2010 г. № 90-п. Посчитав приказ государственного органа недействительным, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона № 294-ФЗ, предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Как установили суды, в соответствии с пунктом 4 приказа о проведении проверки от 29 марта 2010 г. № 155 «О проведении плановой выездной проверки в отношении ЗАО «ЗЖБИ «АРЬЕВСКИЙ» проверка проводилась в целях выполнения плана работы Департамента на 2010 год, утвержденного приказом Росприроднадзора от 23 декабря 2009 г. № 379. Согласно информации, размещенной на официальном сайте Росприроднадзора (www.control.mnr.gov.ru), в отношении Общества на апрель 2010 года назначена выездная проверка с целью проверки одной единицы водозабора подземных вод (НЖГ00838ВЭ). Фактически государственный орган провел комплексную проверку по контролю за соблюдением общих требований природоохранного законодательства, а также по контролю за соблюдением требований в части охраны атмосферного воздуха, в области обращения с отходами производства и потребления, в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр объектов, не включенных в план объектов контроля.
При таких обстоятельствах суды обоснованно признали оспариваемый приказ Департамента недействительным, а действия по проведению комплексной проверки незаконными, поскольку у Департамента отсутствовали законные основания для проведения в отношении ЗАО «ЗЖБИ «АРЬЕВСКИЙ» выездной проверки объектов, не указанных в плане работы Департамента на 2010 год, утвержденном приказом Росприроднадзора от 23 декабря 2009 г. № 379.
Правоприменительная практика основывается на нормах закона. При этом какие-либо положения, приводящие к противоположным выводам, в законе отсутствуют, в связи с чем уточнение норм Закона № 294-ФЗ не требуется.

7.3. Вопрос о допустимости издания приказа в отношении неопределенного круга лиц при проведении «рейдовых» проверок
В практической деятельности органов по контролю периодически возникает необходимость в проведении одновременных проверок в отношении широкого круга лиц, осуществляющих свою деятельность на том или ином объекте, территории. Например, в отношении мелких торговцев, владельцев ларьков, расположенных в какой-то обособленной местности (на рынке, на вокзале, на железнодорожной станции и т.д.). Подготовить индивидуально определенные приказы (распоряжения), а также персонально всех уведомить о проведении проверки, в подобных случаях представляется практически невозможным (в том числе в силу отсутствия информации о подконтрольных субъектах).
Закон № 294-ФЗ каких-либо особенностей в указанных случаях не предусматривает. На практике органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля, указывая на дистанционный характер таких проверок, выводят их из-под сферы действия Закона № 294-ФЗ. Фактически органы по контролю в ходе проведения таких проверок с индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом не взаимодействуют, документы не запрашивают. Проверка сводится к осмотру представленной продукции на предмет ее соответствия установленным требованиям (соблюдение сроков годности, прекращение реализация алкогольной продукции после 22 часов 00 минут (в регионах, где установлены соответствующие ограничения и т.д.)) Между тем в случае если, нарушения выявлены, для принятия мер, предусмотренных действующим законодательством становится необходимым запрашивать документы (хотя бы в целях определения субъекта правонарушения (уточнения наименование и местонахождение юридического лица, фамилии, имени, отчества, места жительства индивидуального предпринимателя).
В иных случаях такие «рейдовые» проверки изначально сопряжены с запросом какого-то перечня документов для проверки соблюдения обязательных требований (проверка наличия книги жалоб и предложений, наличия сертификатов соответствия на реализуемую продукцию, если такие товары подлежат обязательной оценке соответствия, проверка наличия медицинских книжек у продавцов, наличия лицензии (например, на розничную продажу алкогольной продукции т.д.)).
Во втором случае подобного рода «рейдовые» проверки уже сложно квалифицировать как дистанционные, в связи с чем встает вопрос о соблюдении требований Закона № 294-ФЗ. На практике встречаются случаи издания приказов о проведении проверок в отношении индивидуально неопределенного круга лиц. По указанному основанию результаты подобных проверок традиционно оспариваются в судах.

Постановление ФАС Уральского округа от 3 февраля 2011 г. № Ф09-11588/10-C1 по делу № А07-14726/2010
Как следует из материалов дела, Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан (далее - управление) проведена рейдовая проверка по вопросам соблюдения требований природоохранного законодательства Российской Федерации по городскому округу «город Уфа».
В ходе проверки управлением территорий и документов ООО «Автоцентр Керг Уфа» (далее - общество), расположенного по адресу г. Уфа, пр. С. Юлаева, д. 32, установлено, что последнее осуществляет свою деятельность с нарушением требований законодательства в области охраны окружающей среды.
По результатам проверки управлением составлен протокол об административном правонарушении от 28 июня 2010 г. № 1/СРМ и вынесено постановление от 21 июля 2010 г. № 03-03/1/СРМ о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 Кодекса, в виде взыскания штрафа в сумме 150.000 руб.
Считая постановление управления от 21 июля 2010 г. № 03-03/1/СРМ о привлечении к административной ответственности незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Управление при рассмотрении дела указало на отсутствие нарушений управлением Закона № 294-ФЗ, поскольку рейдовая проверка проводится в отношении неопределенного круга лиц, а не в отношении конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя. Факт отсутствия приказа о проведении проверки в отношении общества не является нарушением закона, так как данные приказы имеются, но не в отношении конкретно общества, а в отношении неопределенного круга лиц.
157
В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона № 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Судами установлено, что проведенная проверка планом проверок управления на 2010 год в отношении общества не предусмотрена. Кроме того, отсутствуют соответствующие основания для проведения внеплановой проверки. Отсутствует также и приказ о проведении проверки в отношении общества, изданный в соответствии с требованиями части 1 статьи 14 Закона № 294-ФЗ.
Закон № 294-ФЗ не предусматривает проведения каких-либо иных проверок кроме плановых и внеплановых, выездных и документарных проверок, в том числе проверок, которые управлением названы рейдовыми.
Суд, исходя из положений части 2 и части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ, признал результаты оспариваемой проверки недействительными.
Судами установлено и из материалов дела видно, что вменяемые обществу правонарушения могли быть выявлены только в результате документальной проверки. Какие-либо иные поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, указанные в части 1 статьи 28.1 Кодекса управлением не указаны, судами не установлены.
При таких обстоятельствах состав вменяемого обществу правонарушения являются недоказанным.

Возможно, для более цельного толкования обсуждаемых выше норм Закон № 294-ФЗ должен предусматривать некоторые особенности проведения проверок, описанных в вышеприведенном судебном решении. В противном случае образуется пробел регулирования, что не согласуется с общим принципом права о правовой определенности. Однако выработать согласованный законодательный подход, не ущемляющий интересов предпринимателей, и в тоже время обеспечивающий эффективный контроль соблюдения обязательных требований, в таких случаях сложно. Очевидно, что субъектом взаимодействия с органом по контролю в указанных случаях должны быть не сами торговцы и владельцы ларьков, а администрация рынка, торгового центра иной арендатор. Обсуждение данного вопроса о необходимости урегулирования данной сферы контроля необходимо проводить публично, непосредственно взаимодействуя с объединениями субъектов малого и среднего бизнеса.

8. Требование документов, не относящихся к предмету проверки
8.1. Документы при проведении проверки могут запрашиваться только, если это необходимо для выполнения мероприятий, указанных в распоряжении о проведении проверки
В силу пункта 3 статьи 15 Закона № 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки.
В соответствии с приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 в приказе о проведении проверки должны фиксироваться мероприятия по контролю, необходимые для достижения целей и задач проведения проверки (пункт 8 типовой формы приказа). В дальнейшем при проведении проверки орган по контролю не вправе проводить иные мероприятия, неуказанные в приказе, в том числе запрашивать документы у проверяемого лица, если такие документы не связаны с выполнением запланированных мероприятий. К такому выводу пришел ФАС Уральского округа.
Постановление ФАС Уральского округа от 27 октября 2010 г. № Ф09-8729/10-С1 по делу № А50-5600/2010
Как следует из материалов дела, на основании распоряжения руководителя Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Пермскому краю (далее - управление) от 2 февраля 2010 г. № 155-р в отношении Цветковой Раисы Васильевны (далее - предприниматель) 3 марта 2010 г. была проведена плановая выездная проверка с целью контроля за соблюдением заявителем требований законодательства Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в области ветеринарии. Предметом проверки явилось соблюдение предпринимателем обязательных
требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, при осуществлении им деятельности в магазине зоотоваров «Игуана» по адресу: г. Пермь, ул. Революции, д. 28.
В ходе проверки управлением выявлено нарушение предпринимателем правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, а именно отсутствие ветеринарных сопроводительных документов на аквариумных рыбок (в ассортименте), которое было отражено в акте проверки от 3 марта 2010 г. № 05-31-002.
По результатам проверки управлением вынесено предписание от 3 марта 2010 г. об устранении нарушений законодательства в сфере ветеринарии, которым на предпринимателя была возложена обязанность по предоставлению ветеринарных сопроводительных документов на аквариумных рыбок (в ассортименте) в срок до 12 марта 2010 г.
Не согласившись с данным предписанием, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.
Удовлетворяя заявленное требование, суд исходил из незаконности спорного предписания, поскольку управлением допущено грубое нарушение установленных требований к организации и проведению проверок.
В силу пункта 3 статьи 15 Закона № 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки.
Несоблюдение указанного требования в соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ относится к грубым нарушениям.
Судами на основании материалов дела установлено, что проверка предпринимателя проводилась в соответствии с распоряжением от 2 февраля 2010 г. № 155-р, в котором указано, что целью проверки является контроль за соблюдением законодательства в области ветеринарии. Для достижения целей и задач проверки указанным распоряжением определен перечень мероприятий, необходимых для проведения в рамках проверки, а именно: проверка ветеринарно-санитарного состояния помещений; условий хранения и реализации лекарственных средств, предназначенных для животных; наличие сертификатов качества и ветеринарных сопроводительных документов на кормовые добавки, сертификатов качества на лекарственные средства; наличие лицензии на осуществление торговли лекарственными средствами предназначенными для животных, а также соблюдение лицензионных требований.
При этом, как установили суды, из анализа содержания данного распоряжения о проведении проверки следует, что вопрос о представлении ветеринарных сопроводительных документов не являлся предметом проверки.
Таким образом, суды сделали вывод о том, что требование управления в ходе проверки о представлении ветеринарных сопроводительных документов является необоснованным, а результаты проверки по данному вопросу не являются доказательством нарушения предпринимателем требований законодательства и подлежат отмене.
При таких обстоятельствах суды признали недействительным обжалуемое предписание управления.

Данный вывод судов подтверждается также постановлением ФАС Центрального округа от 23 июля 2010 г. по делу № А54-5267/2009С3, в котором указано, что при проведении проверки в целях контроля исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами не допускается запрашивать документы, не связанные с проверкой соблюдения ранее выданного предписания.
Суд указал, что затребование органом по контролю у проверяемого лица документов, не относящихся к предмету проверки (выполнение ранее выданных предписаний), свидетельствует о нарушении статьи 15 Закона № 294-ФЗ, которой установлены ограничения при проведении проверки, среди которых содержится запрет требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов. В противном случае допускается, в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ грубое нарушение закона. На этом основании суд признал результаты оспариваемой проверки недействительными.
Правоприменительная практика основывается на нормах закона. При этом какие-либо положения, приводящие к противоположным выводам, в законе отсутствуют, в связи с чем не требуется уточнения Закона № 294-ФЗ.

9. Превышение установленных сроков проведения проверок
9.1. Приостановление течения срока проведения проверкиНа практике орган по контролю в ходе проведения проверки во избежание нарушения 20 дневного срока ее проведения, может приостановить проведение проверки и возобновить ее позже. В этом случае формально 20-дневный срок проведения проверки будет соблюден. Между тем, Закон № 294-ФЗ не предусматривает возможности приостановления проверки. ФАС Центрального округа в подобном случае признал такую практику незаконной.
Постановление ФАС Центрального округа от 23 ноября 2010 г. по делу № А54-249/2010-С8
Как следует из материалов дела, Министерством природопользования и экологии Рязанской области (далее – Министерство) издан приказ от 27 июля 2009 г. № 255 о проведении в отношении ООО «Д» проверки на предмет соблюдения организацией законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Период проверки определен с 30 июля 2009 г. по 26 августа 2009 г.
Приказом Министерства от 19 августа 2009 г. № 290 проведение проверки приостановлено.
На основании приказа Министерства от 19 ноября 2009 г. № 425 в приказ от 27 июля 2009 г. № 255 внесены изменения о проведении проверки Общества в период с 5 августа 2009 г. по 19 августа 2009 г., 20 ноября 2009 г., с 14 декабря 2009 г. по 17 декабря 2009 г.
По результатам проверки был составлен акт от 17 декабря 2009 г. № 15/09-ави, в котором зафиксированы нарушения Обществом требований Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
На основании данного акта ООО «Д» выдано предписание от 17 декабря 2009 г. № 15/09-ави об устранении выявленных правонарушений до 1 июня 2010 г.
Считая указанное предписание незаконным, Общество обжаловало его в арбитражном суде.
Суд удовлетворил указанные требования, сославшись на следующее.
Срок проведения проверки не может превышать двадцати рабочих дней.
Довод Министерства о том, что срок проведения проверки на предмет соблюдения ООО «Д» законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды в общей сложности не превысил 20 дней, не принят во внимание судом.
Согласно приказу от 19 ноября 2009 г. № 425 в пункт 6 приказа от 27 июля 2009 г. № 255 внесены изменения и проверка проводилась в период с 5 августа 2009 г. по 19 августа 2009 г., 20 ноября 2009 г., с 14 декабря 2009 г. по 17 декабря 2009 г.
В обоснование прерывания проверки Министерство сослалось на необходимость представления ООО «Д» сведений, документов и пояснений. Кроме того, уполномоченный на проведение проверки государственный инспектор, назначенный приказом от 27 июля 2009 г. № 255, с 31 августа 2009 г. по 25 сентября 2009 г. убыл в очередной отпуск.
Положения Закона № 294-ФЗ не содержат норм, устанавливающих возможность прерывания проверки в ходе ее проведения.
Нахождение уполномоченного на проведение проверки государственного инспектора в отпуске не может свидетельствовать об объективной необходимости приостановления проверки.
На основании изложенного, суды пришли к обоснованному выводу о том, что предписание Министерства природопользования и экологии Рязанской области от 17 декабря 2009 г. № 15/09-ави вынесено с нарушением требований Закона № 294-ФЗ.
Позиция суда основана на нормах закона. Уточнение Закона № 294-ФЗ в связи с указанным спором не требуется.