1. Установление административной ответственности за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля(надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре)
27 июля 2010 г. принят Федеральный закон № 239-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (о смягчении административной ответственности для хозяйствующих субъектов, а также установлении ответственности за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) и за нарушение установленного порядка представления уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) (далее – Закон № 239-ФЗ), в соответствии с которыми впервые в Российской Федерации установлена административная ответственность должностных лиц органов государственного контроля (надзора) за конкретные нарушения процедурных правил осуществления контрольно-надзорных мероприятий1.
Анализ правоприменительной практики показал, что в настоящее время в Российской Федерации проходит этап становления практики по применению указанной нормы.
В соответствии со статьей 19.6.1 КоАП РФ полномочиями по пресечению неправомерных действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), проводящих незаконные проверки предпринимателей и привлечения виновных лиц к административной ответственности наделены прокуроры.
Так, несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
1 ФЗ от 27 июля 2010 г. № 239-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3000 тысяч до 5000 тысяч рублей, а повторное совершение административного правонарушения – в размере от 5000 тысяч до 10 000 тысяч рублей.
Ниже приведен обзор применения указанной нормы КоАП РФ.

Канским межрайонным прокурором установлен факт незаконного проведения территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Красноярскому краю в период с 7 октября 2010 г. по 18 октября 2010 г. внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя Макаровой С.Г По результатам проведенной проверки индивидуальный предприниматель привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 4000 рублей. Проведение указанной не было согласовано с органом прокуратуры, распоряжение о ее проведении руководителем контролирующего органа не издавалось. В этой связи прокуратурой Красноярского края в арбитражный суд Красноярского края направлено заявление об отмене постановления о привлечении индивидуального предпринимателя Макаровой Г.С. к административной ответственности, которое находится на рассмотрении.
В отношении должностного лица, проводившего проверку, прокурором возбуждено дело об административном правонарушении по статье 19.6.1 КоАП РФ. По результатам его рассмотрения назначено административное наказание в виде предупреждения.

Начальником отдела государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения и социального развития Управления Росздравнадзора по РСО-Алания Управлением Росздравнадзора по РСО-Алания проведена проверка деятельности аптечного учреждения ИП Шлыкиной Н.В. По результатам проведения названной проверки в нарушение части 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ проверяемому лицу не был вручен под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении акт проверки. Заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении акт не направлялся.
По факту выявленных нарушений прокуратурой Республики Северная Осетия – Алания в отношении начальника указанного отдела Управления Росздравнадзора по РСО-Алания возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ. По результатам рассмотрения постановления прокурора, 15 ноября 2010 г. мировым судьей судебного участка № 19 г. Владикавказа виновное лицо привлечено к административной ответственности, назначен штраф в размере 3000 рублей.

Временно исполняющим обязанности руководителя Управления Росздравнадзора по Воронежской области Бородиным В.И. изданы приказы о проведении проверок ряда лечебно-профилактических учреждений. При этом, в качестве оснований для их проведения необоснованно указано поручение Росздравнадзора, которое в своей основе не содержало поручений Правительства либо Президента Российской Федерации.
В связи с этим, 30 декабря 2010 г. прокуратурой Воронежской области в отношении Бородина В.И. возбуждено дело об административном правонарушении, которое направлено для рассмотрения в мировой суд. Кроме того, установлено, что территориальным управлением Роспотребнадзора по Воронежской области а Каланчевском, Воробьевском, Петропавловском районах в отсутствие предусмотренных Законом оснований проведена проверка в отношении ИП Котряровой Л.М. В отношении виновного лица возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ, по результатам рассмотрения мировым судом назначено наказание в виде предупреждения.

Администрацией Октябрьского района Ростовской области в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок на 2010 год в отношении ООО «Анна» и ЗАО «Тандер» 15 июня 2010 г. запланировано проведение плановых проверок. Между тем фактически указанные проверки проведены 22 сентября 2010 г.
По данному факту прокуратурой Октябрьского района возбуждено дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ. По результатам рассмотрения виновному лицу назначено наказание в виде административного штрафа.

Прокурором Харабалинского района Астраханской области территориальным отделением Управления Роспотребнадзора согласованы проверки в отношении индивидуальных предпринимателей Стуровой Т.Ю. и Полянской Е.Б. В нарушение части 6 статьи 16 Закона № 294-ФЗ копии актов проверок в прокуратуру Харабалинского района не направлены.
По данному факту прокурором Харабалинского района Астраханской области в отношении специалиста ТО Управления Роспотребнадзора по Астраханской области Моисеевой О.В. 14 октября 2010 г. возбуждены 2 дела об административных правонарушениях по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ. 3 ноября 2010 г. специалист Моисеева О.В. привлечена судом к административной ответственности по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ и вынесено административное наказание в виде предупреждения.

Прокурором Красноярского района установлено, что копия акта внеплановой проверки в отношении предпринимателя Наурзалиевой Г.А. направлена в прокуратуру района ТО Управления Роспотребнадзора по Астраханской области с нарушением установленного 5-дневного срока со дня его составления.
Прокурором Красноярского района Астраханской области 28 сентября 2010 г. в отношении начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Астраханской области Денисенко Ю.И. возбуждено административное производство по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого судом 18 октября 2010 г. вынесено постановление о привлечении Денисенко Ю.И. к административной ответственности в виде предупреждения.

Аналогичные нарушения выявлены прокурором Советского района г. Астрахани в деятельности ОГПН г. Астрахани. По данному факту прокурором Советского района г. Астрахани начальнику ОГПН г. Астрахани 13 декабря 2010 г. внесено представление об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которого три должностных лица органа контроля привлечены к дисциплинарной ответственности.
Ахтубинским городским прокурором выявлены факты проведения ОГПН по Ахтубинскому району внеплановых проверок, не согласованных с прокурором (гостиница «Яуза» (распоряжение от 3 сентября 2010 г. № 336); МУЗ «Болхунская участковая больница» (распоряжение от 20 сентября 2010 г. № 359); Дом культуры с. Успенка (распоряжение от 8 сентября 2010 г. № 343)).
По фактам выявленных нарушений 22 октября 2010 г. Ахтубинским городским прокурором в отношении начальника ОГПН по Ахтубинскому району Славина А.В. возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ. Постановлением суда от 28 октября 2010 г. Славин А.В. привлечен к административной ответственности в виде предупреждения.

Кроме того постановлением мирового судьи судебного участка № 1 Игринского района от 30 декабря 2010 г. по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ заместитель начальника главного управления ветеринарии Удмуртской Республики привлечен к ответственности за несвоевременное оформление акта проверки ООО «Дэмен». Дело об административном правонарушении возбуждено прокурором Игринского района.
По постановлениям Можгинского межрайонного прокурора в ноябре 2010 г. дважды к административной ответственности по статье 19.6.1 КоАП РФ судом привлечен главный инспектор управления государственного автодорожного надзора по Удмуртской Республике, который провел плановую и внеплановую проверки ОАО «Можгинский льнозавод» без надлежащих образом оформленных распоряжений.
Таким образом следует констатировать о достаточно адекватной правоприменительной практике по статье 19.6.1 КоАП РФ. Прокуроры ходатайствуют, а суды назначают наказания в виде предупреждения или денежного штрафа в соответствии с общепризнанными принципами административного законодательства, касающимися справедливости и соразмерности наказания.

2. Применение санкции предупреждение в рамках назначения федеральными органами исполнительной властиЗаконом № 239-ФЗ внесены изменения в диспозиции более чем 50 статей КоАП РФ, предусматривающие назначение органами контроля административного наказания в виде предупреждения.
Анализ правоприменительной практики за 2010 г. показал, что в настоящее время в Российской Федерации проходит этап становления практики по применению указанной нормы.
При этом ключевым моментом, способствовавшим реализации данной нормы, является новое изложение статьи 3.4 КоАП РФ, а именно,
«Статья 3.4. Предупреждение
1. Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.
2. Предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.».
Таким образом, если ранее применение указанной статьи и соответствующих диспозиций отдельных статей КоАП РФ ставилось в зависимость от пожеланий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), то теперь законодательством обеспечена императивность ее применения.
По мнению Минэкономразвития России цели, заложенные в № 239-ФЗ, достигнуты и целесообразно и в дальнейшем активно использовать применение данной санкции в тех случаях, когда действиями хозяйствующих субъектов и граждан не причиняется непосредственный вред и не создается угроза причинения вреда.

3. Установление новых дискреционных полномочий должностных лиц Ростехнадзора в части назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности23 июля 2010 г. принят Федеральный закон № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 171-ФЗ)1. Настоящий Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2011 г.
1 ФЗ от 23 июля 2010 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
78
Ряд мер, направленных на исключение возможности лиц, виновных в нарушении правил промышленной безопасности, избежать установленной законом ответственности предусмотренных Законом № 171-ФЗ, был на этапе подготовки проекта поддержан Минэкономразвития России. К таким мерам относятся:
1) увеличение срока давности привлечения к административной ответственности по фактам нарушения правил промышленной безопасности;
2) установление возможности производства административного расследования по таким делам;
3) установление возможности обжалования постановления по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, в вышестоящий суд должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении.
Между тем, основные изменения КоАП РФ, предусмотренные Законом № 171-ФЗ, коснулись установления права должностных лиц Ростехнадзора самостоятельно (во внесудебном порядке) назначать административное наказание в виде административного приостановления деятельности.
Законом № 171-ФЗ предусмотрено, в том числе:
1) внесение изменений в статью 3.12 КоАП РФ, устанавливающих возможность назначения административного приостановления деятельности, не только судьей, но и должностными лицами Ростехнадзора;
2) внесение изменений в статью 9.1 КоАП РФ (нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов), существенно ужесточающих санкции по всем составам административных правонарушений, предусмотренных данной статьей (в частности наказание в виде административного приостановления деятельности до 90 суток возможно назначить во всех случаях нарушения требований промышленной безопасности, а не только в случаях их грубого нарушения, как это было ранее);
3) внесение изменений в статью 23.1 и статью 23.31 КоАП РФ, в соответствии с которыми Ростехнадзор полномочен рассматривать дела по всем составам административных правонарушений, связанных с нарушением требований промышленной безопасности и назначать административные наказания вплоть до административного приостановления деятельности.
Необходимо отметить, что при утверждении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах (распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р) в качестве достижения административной реформы в Российской Федерации отмечалось изменение КоАП РФ, связанное с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» ввел новый вид административного наказания – административное приостановление деятельности, которое могло быть назначено исключительно судом. Это наказание было призвано заменить разрозненную систему внесудебного порядка запрета деятельности, когда проверяющие органы могли в любое время приостановить деятельность предприятия на срок до 6 месяцев. Все основания приостановления деятельности хозяйствующих субъектов, содержащиеся в различных нормативных правовых актах, были кодифицированы в рамках административного законодательства.
В настоящее время нормами Закона № 171-ФЗ нивелированы достигнутые результаты в системе назначения административного наказания в виде временного запрета деятельности хозяйствующих субъектов, а также внесена излишняя карательность в сферу административного права. Нормы Закона № 171-ФЗ неоправданно увеличивают административное давление на бизнес, максимально широко расширяя дискреционные полномочия Ростехнадзора. Весьма показательным является тот факт, что четкие и понятные условия назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности в КоАП РФ и отраслевом законодательстве в настоящее время не определены.
По мнению Минэкономразвития России в тех случаях, когда четкий механизм применения санкций (условия и основания принятия решения) определен быть не может, а последствия таких решений связаны с существенным ущемлением интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, решения всегда должен принимать суд.
Кроме того существенно изменился порядок применения временного запрета деятельности в целях назначения наказания в виде административного приостановления деятельности. Ограничение срока временного запрета деятельности (не должен был превышать 5 суток), предусмотренное частью 1 статьи 27.17 КоАП РФ, с 1 января 2011 г. не действует.
Так, частью 1 статьи 27.16 КоАП РФ предусмотрено, что временный запрет деятельности устанавливается на срок до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении (этот момент определен статьей 31.1 КоАП РФ) и исчисляется с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (часть 2 статьи 27.17 КоАП РФ).
Таким образом, временный запрет деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности и действует в течение всего срока, установленного для обжалования постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности (часть 1 статьи 30.3 КоАП РФ) или для обжалования решения по жалобе, протесту (часть 3 статьи 30.9 КоАП РФ). Если указанное постановление было обжаловано или опротестовано, то временный запрет деятельности действует в течение всего срока рассмотрения жалоб или протестов.
В связи с изложенным, стоит отметить, что временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делу действует все время, пока длится производство по делу, включая время рассмотрения дела, а также время рассмотрения жалоб или протестов на постановление по делу до принятия окончательного решения по жалобе, протесту, не подлежащего обжалованию.
Срок действия временного запрета деятельности нормами КоАП РФ не конкретизирован количеством дней (суток, месяцев). Нормы КоАП РФ устанавливают только срок рассмотрения дел об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности. Такое дело, в соответствии с частью 5 статьи 29.6 КоАП РФ, должно быть рассмотрено судом не позднее 5 суток с момента фактического прекращения деятельности. При этом срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.
Несмотря на установление такого срока, рассмотрение дела судом зачастую превышает 5 суток. Фактически срок действия временного запрета деятельности соотносится с продолжительностью рассмотрения дела судом, которое может продолжаться неопределенное время, значительно превышающее 5 суток. Кроме того, по результатам рассмотрения дела суд не всегда назначает наказание в виде административного приостановления деятельности, даже если при производстве по данному делу применен временный запрет деятельности.

Назначение иного, кроме административного приостановления деятельности, наказания по результатам рассмотрения дела, прекращение дела судом по результатам рассмотрения дела или отмена постановления по делу, при производстве по которому был применен временный запрет деятельности, влечет соответственно отмену и указанной обеспечительной меры. В связи с тем, что производство по делу может продолжаться достаточно длительное время, лицо, в отношении которого оно ведется и в отношении которого применен временный запрет деятельности, будет нести существенные убытки.
Так, например, в 2010 г. органами Роспотребнадзора передано в суд в целях назначения административного приостановления деятельности 5713 дел (временный запрет деятельности применен в 4200 случаях), из них только по 4557 делам суд принял решение о назначении административного приостановления деятельности (79,8%). Таким образом, более чем по 1000 делам судом по результатам рассмотрения назначался административный штраф. В связи с этим следует минимизировать объем исковых требований к Российской Федерации о взыскании убытков, причиненных юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю необоснованным применением федеральными органами государственного надзора (контроля) временного запрета деятельности, для чего следует внести в статью 27.17 КоАП РФ норму, ограничивающую срок его действия, необходимым суду для принятия решения по делу.

Следует отметить, что доля Ростехнадзора в общей системе назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности составляет всего 3%. При этом объективных жалоб на действующую систему назначения данного вида наказаний со стороны главных правоприменителей (МЧС России, Роспотребнадзор, ФМС России) и предложений о досудебном назначении данных видов наказаний начиная с 2005 г. в официальном порядке высказано не было. Более того, именно представители данных федеральных органов исполнительной власти настаивают на судебном рассмотрении дел, связанных с административным приостановлением деятельности, отмечая при этом отдельные процедурно-процессуальные недостатки действующей системы (например, недостаточный срок (5 дней) применения обеспечительной меры – временный запрет деятельности).

По сути новеллами КоАП РФ в части введения досудебного назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности существенно изменена идеология меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Помимо этого нивелирована роль судебных органов в вынесении решений по наиболее сложным административным делам (санкция «административное приостановление деятельности» является самой суровой из действующих норм в административном праве), увеличена роль государственного инспектора в отношениях бизнес-власть (ему, по сути, переданы полномочия по приостановлению деятельности предприятий).
Также стоит отметить, что данные изменения ровно в той же степени, как и действующие ныне нормы могут повлиять на предотвращение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы и т.д. Участие в указанной процедуре приостановления деятельности судебных органов лишь позволяло обеспечить максимальную открытость и прозрачность вынесения санкции административного приостановления деятельности, а также обеспечивать независимость вынесения решения.
На практике действия Ростехнадзора по результатам проведения проверки будут выглядеть следующим образом.
При проведении проверки 2 грузоподъемных кранов – рельсовых кранов на одном производственном участке выявлены следующие нарушения:
- грузоподъемный краны № ХХ-ХХХ-ПМ и ХХ-ХХХ-ПМ не оборудованы анемометрами, несмотря на то, что данные об их обязательной установке указаны в паспортах грузоподъемных кранов;
- данные краны не оборудованы ограничителями грузоподъемности. Между тем, в соответствии с пунктом 2.12.8 Правил устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов ПБ 10-382-00 (утверждены постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 31 декабря 1999 г. № 98), краны мостового типа должны быть оборудованы ограничителями грузоподъемности (для каждой грузовой лебедки), если возможна их перегрузка по технологии производства.
- в нарушение пункта 2.18.6 ПБ 10-382-00 у данных кранов нарушены габариты по горизонтали между выступающими частями крана, передвигающемуся по наземному крановому пути и блоками, выложенными вдоль пути. Данное расстояние менее 700 мм. Указанное нарушение может привести к несчастному случаю.
- в нарушение пункта 2.16.1 ПБ 10-382-00 отсутствует ограждение легкодоступных, находящихся в движении частей крана.