9.2. Вынесение предписания по истечению срока проведения проверки
В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона № 294-ФЗ, срок проведения проверок (как выездной, так и документарной) не может превышать двадцать рабочих дней. Нарушение этого срока является грубым нарушением требований Закона № 294-ФЗ. При этом Закон № 294-ФЗ не конкретизирует с какого момента проистекает срок проведения проверки (издание приказа о проведении проверки, или с даты начала проведения проверки, указанной в приказе, или с момента непосредственного проведения проверки должностными лицами). Также не конкретизируется момент окончания проверки (непосредственное прекращение проведения проверки, подписание акта проверки, окончательное принятие всех мер по результатам проверки (выдача предписания).
Указанное обстоятельство затрудняет определения наличия нарушения срока проведения проверки. В частности в правоприменительной практике возникает вопрос о том, является ли нарушением срока проведения проверки выдача предписания об устранении выявленных нарушений по истечении срока проверки.
Разумеется, Закон № 294-ФЗ и не должен столь подробно описывать указанные процедуры. Несмотря на процедурность самого Закона № 294-ФЗ такое деликатное описание действий должностных лиц является предметом даже не актов правительства, а административных регламентов органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Следить за единообразием применения и описания указанных норм должен Минюст России.
Между тем, вывод о моменте начала и окончания проведения проверки можно сделать из анализа следующих положений Закона № 294-ФЗ.
По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения (статья 16 Закона № 294-ФЗ). Таким образом, можно предположить, что акт проверки должен быть составлен не позднее последнего дня проведения проверки. Составление акта проверки по истечении этого срока, должно трактоваться как нарушение срока проведения проверки.
При этом в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в том числе выдать предписание
юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (статья 17 Закона № 294-ФЗ). В соответствии с частью 3 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, к акту проверки должны прилагаться, в том числе, предписания об устранении выявленных нарушений. Также согласно части 9 статьи 16, в журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществляется запись, в том числе, о выданных предписаниях.
Часть 12 статьи 16 Закона № 294-ФЗ предоставляет право юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений.
Таким образом, анализ приведенных выше положений позволяет также придти к выводу о том, что предписание должно тоже выдаваться в пределах срока проведения проверки, одновременно с подписанием уполномоченными должностными лицами акта проверки. Выдача предписания по истечению срока проведения проверки должно квалифицироваться как грубое нарушение требований Закона № 294-ФЗ, в связи с нарушением срока проведения проверки.
Между тем, судебная практика по этому вопросу придерживается иного мнения.

Постановление ФАС Дальневосточного округа от 21 января 2011 г. № Ф03-9327/2010 по делу № А37-683/2010
Как следует из материалов дела руководителем Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Магаданской области (далее – управление) по жалобе граждан вынесено распоряжение от 13 января 2010 г. № 03 о проведении внеплановой документарной проверки ОАО «Магаданэлектросеть», которое получено обществом 14 января 2010 г.
По результатам проведенной в период с 14 января 2010 г. по 9 февраля 2010 г. в отношении ОАО «Магаданэлектросеть» внеплановой документарной проверки управлением составлен акт от 9 февраля 2010 г. № 47, которым установлены нарушения обществом пункта 5 статьи 4, абзаца 4 статьи 37 Закона о защите прав потребителей, пунктов 79-82 постановления Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг».
Предписание об устранении выявленных нарушений в отношении ОАО "Магаданэлектросеть" вынесено управлением спустя полтора месяца с момента окончания проверки – 23 марта 2010 г., которым предписано в срок до 26 апреля 2010 г. прекратить нарушение прав потребителей.
Не согласившись с указанным предписанием управления, общество оспорило его в судебном порядке, в связи с тем, что проверка была проведена с грубыми нарушениями, так как нарушен срок проведения проверки. Предписание управление выдано спустя 68 дней с момента начала проверки.
Согласно пункту 1 статьи 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения проверок не может превышать двадцать рабочих дней.
На основании следования и оценки в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ имеющихся в деле доказательств судом установлено, что проверка проведена в пределах 20-дневного срока проведения проверки.
В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Положения части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ не устанавливают срока для выдачи предписаний.
Предписание № 77 об устранении выявленных нарушений в отношении ОАО «Магаданэлектросеть» вынесено 23 марта 2010 г. в связи с необходимостью окончания проведения проверки в отношении ТСЖ «Охотское».
Исходя из установленных конкретных обстоятельств дела, суд сделал вывод о соблюдении управлением порядка и процедуры проведения проверки, установленных Законом № 294-ФЗ.
Представляется, что корректировка судебной практики не должна быть связана с уточнением норм Закона № 294-ФЗ. Как уже было указано выше, нормы закона с достаточной определенностью устанавливают требования к срокам оформления результатов проверки. Публичное разъяснение позиции Минэкономразвития России по указанному вопросу является единственной мерой, направленной к правильному и единообразному пониманию положений закона.
При этом считаем также, что для целей буквального толкования указанных норм Закона № 294-ФЗ, необходимо в административных регламентах исполнения государственных функций по государственному контролю (надзору), муниципальному контролю детально описывать процедуры начала (окончания) проверок, и значимых действий должностных лиц контрольно-надзорных органов. Особо необходимо обратить внимание на соблюдение указанных принципов Минюсту России.

9.3. Продление срока проведения проверки в связи поздним предоставлением проверяемым лицом необходимых для проведения проверки документов
В соответствии с частью 3 статьи 13 Закона № 294-ФЗ в исключительных случаях срок проведения проверки может быть продлен. В правоприменительной практике возникают споры о допустимых основаниях продления срока проведения проверки. Следует ли исходить только из тех оснований, которые указаны в части 3 статьи 13 Закона № 294-ФЗ (необходимость проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований) или следует толковать данную норму расширительно. ФАС Поволжского округа предлагает толковать эту норму буквально.
Постановление ФАС Поволжского округа от 12 апреля 2010 г. по делу № А06-7482/2009
Как усматривается из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по Астраханской области (далее – Управление) была проведена плановая выездная проверка по исполнению обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды производственным филиалом «Астраханьподземгазпром» ООО «Подземгазпром» (далее - ПФ «Астраханьподземгазпром») на основании приказа от 28 июля 2009 г. № 25 «О проведении плановой выездной проверки и приказа от 19 сентября 2009 г. № 33 «О продлении срока проверки».
По результатам проверки составлен акт от 14 сентября 2009 г. № 57 и выдано предписание от 14 сентября 2009 г. № 57 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
ПФ «Астраханьподземгазпром» обжаловало данное предписание в суд, в связи с тем, что срок проведения плановой проверки превысил законодательно установленный срок, а также в связи рядом иных грубых нарушений Закона № 294-ФЗ.
Соглашаясь с доводами заявителя и признавая указанное предписание недействительным, арбитражный суд исходил из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 названного закона, не может превышать двадцать рабочих дней.
Согласно приказу от 28 июля 2009 г. № 25 была назначена выездная проверка, срок ее проведения был определен в течение 20 календарных или 14 рабочих дней. Фактически проверка проводилась 32 рабочих дня с 31 июля 2009 г. по 14 сентября 2009 г., так как срок проведения проверки был продлен с 20 августа 2009 г. по 16 сентября 2009 г. приказом от 19 августа 2009 г. № 33, в котором указано, что основанием продления срока является необходимость исследования представленных материалов ПФ «Астраханьподземгазпром» и установление фактов выброса вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, образования отходов производства и потребления, а также определения правовой ответственности между заказчиком и подрядчиком в области охраны окружающей среды.
Довод Управления, что продление проверки было обусловлено тем, что ПФ «Астраханьподземгазпром» поздно представило истребованные им документы, обоснованно отклонен судом, поскольку проверяющие в целях соблюдения сроков проведения проверки обязаны был принять меры к истребованию необходимых для проверки документов с момента начала проверки, поскольку согласно части 5 статьи 11 Закона № 294-ФЗ в течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля указанные в запросе документы.
В силу части 3 статьи 13 Закона № 294-ФЗ в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней.
Изучение документов, представленных для проверки, не входит в перечень исключительных случаев, дающих основание для продления срока проведения проверки.
Исходя из изложенного, суд пришел к выводу, что продление срока проведения проверки не основано на требованиях закона, следовательно, Управление нарушило срок проведения проверки.
Аналогичный вывод содержится в постановлении ФАС Дальневосточного округа от 17 ноября 2010 г. № Ф03-7740/2010 по делу № А59-291/2010.
Позиция судов основана на нормах закона. Уточнение Закона № 294-ФЗ в связи с указанным спором не требуется.

10. Непредставление акта проверки
10.1. Вручение акта проверки по истечению установленного приказом (распоряжением) о проведении проверки срока проверки
В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, акт проверки оформляется непосредственно после завершения проверки. В соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 20 данного закона непредставление акта проверки является грубым нарушением требований закона.
В свете процитированных норм все же остается неясным вопрос о квалификации нарушения требования Закона № 294-ФЗ при вручении акта проверки по истечению установленного приказом (распоряжением) о проведении проверки срока проверки. Является ли такое нарушение грубым нарушением закона, исходя из буквы закона и влечет ли оно признание результатов проверки недействительными? ФАС Западно-Сибирского округа дает на этот вопрос отрицательный ответ.
Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23 сентября 2010 г. по делу № А75-739/2010
Материалами дела установлено, что на основании приказа Росприроднадзора от 2 октября 2009 г. № 290 в период с 9 октября 2009 г. по 6 ноября 2009 г. проведена внеплановая выездная проверка ОАО «ТНК-Нягань» с целью проверки фактов, изложенных в обращении Международной общественной организации «Международный социально-экологический союз» о причинении вреда окружающей среде, а именно: загрязнение нефтью земель, ненадлежащее размещение отходов производства и потребления.
Результаты проверки отражены в акте проверки от 12 ноября 2009 г. По факту выявленных правонарушений Росприроднадзором составлен протокол от 16 ноября 2009 г. № 09-03-01/8А-1пр об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 КоАП РФ. По результатам рассмотрения протокола и других материалов дела об административном правонарушении Росприроднадзором вынесено постановление от 15 ноября 2009 г. № 09-03-02/7а-2 о назначении административного наказания. Не согласившись с данным постановление, ОАО «ТНК-Нягань» обратилось в арбитражный суд, сославшись, в том числе на вручение акта проверки по истечению срока проверки, что, по мнению заявителя, является грубым нарушением требований Закона № 294-ФЗ.
С данным утверждением суд не согласился.
Внеплановая проверка общества была проведена в период с 9 октября 2009 г. по 6 ноября 2009 г., что составило 20 рабочих дней, то есть, в пределах установленного частью 1 статьи 13 Закона № 294-ФЗ срока.
Согласно части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки, относится нарушение требований, предусмотренных, в том числе, частью 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ (в части непредставления акта проверки).
Несвоевременное вручение акта проверки не относится к грубым нарушениям требований к проведению проверки, влекущим недействительность ее результатов.
Формально позиция суда основана на нормах закона, поэтому уточнение Закона № 294-ФЗ в связи с указанным спором не требуется.

10.2. Направление акта проверки по почте
В правоприменительной практике встречаются случаи, когда проверка фактически может быть проведена без ведома и в отсутствие при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя (например, при проведении внеплановой проверки по основаниям, предусмотренным в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ не требуется предварительного уведомления о проведении проверки).
Нарушение требования закона, о том, что проверка должна проводиться в присутствии руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя не является в соответствии со статьей 20 грубым нарушением закона. По указанной причине органы по контролю пренебрегают этим требованием, и проверки часто проводятся без уполномоченного представителя проверяемого лица. И, наконец, акт проверки, исходя из статьи 16 Закона № 294-ФЗ, не обязательно представлять лично, а можно направить по почте.
В результате на практике имеют место случаи, когда предприниматели узнают о проведенной в отношении них проверки и о выявленных нарушениях уже постфактум. Формальное отсутствие оснований для признания проведенной проверки недействительной в подобных случаях препятствует судебной защите нарушенных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Апеллирование к ненадлежащему представлению акта проверки также не влечет признание результатов такой проверки недействительным.
Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16 декабря 2010 г. по делу № А15-349/2010
Как видно из материалов дела, Государственная жилищная инспекция Республики Дагестан (далее – инспекция) провела внеплановую выездную проверку ООО «Лукойл-Ростовэнерго» (далее – общество), в ходе которой установила нарушение обществом Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307, а именно: несоблюдение нормативного уровня обеспечения теплоносителя в жилом помещении по адресу: г. Махачкала, пр. Петра I, д. 59 «з».
Указанное нарушение зафиксировано в акте проверки от 30 декабря 2009 г. и протоколе об административном правонарушении от 30 декабря 2009 г. № 002113.
Постановлением от 28 января 2010 г. № 41 инспекция привлекла общество к административной ответственности по статье 7.23 Кодекса в виде 10 тыс. рублей штрафа.
Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд.
Как видно из материалов дела и установлено судом, проверка проведена в отношении общества на основании заявления, поступившего от жильцов дома об отсутствии центрального отопления. В соответствии пунктом 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в указанном случае уведомления о проведении проверки не требуется.
Проверка была также проведена в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя.
Однако в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ невручение копии распоряжения под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений и проведение проверки в отсутствии руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица не относятся к числу грубых нарушений.
Также обществу не был вручен непосредственно после завершения проверки акт проверки.
Однако согласно части 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.
В данном случае акт, составленный в соответствии с требованиями Закона № 294-ФЗ, направлен обществу заказным письмом с уведомлением о вручении и обществом получен, о чем свидетельствует почтовое уведомление.
Таким образом, суд сделал вывод о том, что инспекцией при проведении проверки не допущены нарушения требований Закона № 294-ФЗ.
Аналогичные выводы содержатся в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 14 декабря 2010 г. по делу № А15-303/2010, решении Верховного Суда УР от 20 декабря 2010 г. по делу № 7-288.
Правоприменительная практика основывается на нормах закона. При этом какие-либо положения, приводящие к противоположным выводам, в законе отсутствуют, в связи с чем не требуется уточнения Закона № 294-ФЗ.

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16 декабря 2010 г. по делу № А15-349/2010
Как видно из материалов дела, Государственная жилищная инспекция Республики Дагестан (далее – инспекция) провела внеплановую выездную проверку ООО «Лукойл-Ростовэнерго» (далее – общество), в ходе которой установила нарушение обществом Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307, а именно: несоблюдение нормативного уровня обеспечения теплоносителя в жилом помещении по адресу: г. Махачкала, пр. Петра I, д. 59 «з».
Указанное нарушение зафиксировано в акте проверки от 30 декабря 2009 г. и протоколе об административном правонарушении от 30 декабря 2009 г. № 002113.
Постановлением от 28 января 2010 г. № 41 инспекция привлекла общество к административной ответственности по статье 7.23 Кодекса в виде 10 тыс. рублей штрафа.
Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд.
Как видно из материалов дела и установлено судом, проверка проведена в отношении общества на основании заявления, поступившего от жильцов дома об отсутствии центрального отопления. В соответствии пунктом 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в указанном случае уведомления о проведении проверки не требуется.
Проверка была также проведена в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя.
Однако в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ невручение копии распоряжения под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений и проведение проверки в отсутствии руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица не относятся к числу грубых нарушений.
Также обществу не был вручен непосредственно после завершения проверки акт проверки.
Однако согласно части 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.
В данном случае акт, составленный в соответствии с требованиями Закона № 294-ФЗ, направлен обществу заказным письмом с уведомлением о вручении и обществом получен, о чем свидетельствует почтовое уведомление.
Таким образом, суд сделал вывод о том, что инспекцией при проведении проверки не допущены нарушения требований Закона № 294-ФЗ.
Аналогичные выводы содержатся в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 14 декабря 2010 г. по делу № А15-303/2010, решении Верховного Суда УР от 20 декабря 2010 г. по делу № 7-288.
Правоприменительная практика основывается на нормах закона. При этом какие-либо положения, приводящие к противоположным выводам, в законе отсутствуют, в связи с чем не требуется уточнения Закона № 294-ФЗ.

10.3. Субъект вручения акта проверки
В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, акт проверки вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.
Таким образом, закон устанавливает обязанность вручения акта проверки только уполномоченным лицам, а не всем работникам юридического лица, индивидуального предпринимателя. В связи с изложенным, на практике возникают споры о действительности результатов проверки, если акт проверки был вручен неуполномоченному лицу.
ФАС Поволжского округа пришел к выводу о том, что Закон № 294-ФЗ не содержит требований относительно необходимости наличия специальной доверенности для получения акта проверки.
Постановление ФАС Поволжского округа от 26 мая 2010 г. по делу № А55-34536/2009
Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 14 августа 2009 г. № 16/143 Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области была проведена проверка соблюдения ОАО «Приволжские магистральные нефтепроводы» (далее - заявитель, Общество) земельного законодательства Российской Федерации.
Проверка проводилась в период с 19 августа 2009 г. по 13 октября 2009 г. По результатам проверки составлен акт от 13 октября 2009 г., в котором отражен факт самовольного снятия и уничтожения плодородного слоя земли, выполнения земляных работ в отсутствие проекта рекультивации земель, отсутствия мероприятий по сохранению плодородия почв. Данный акт был вручен уполномоченному представителю ОАО «Приволжские Магистральные Нефтепроводы» Ивкину Ю.Г. - начальнику отдела эксплуатации нефтепроводов филиала ОАО «Приволскнефтепровод» Самарского РНУ, действовавший на основании доверенности от 20 мая 2009 г. № 05-05/234.
Исходя из содержания данной доверенности, которой Ивкин Ю.Г. был уполномочен представлять интересы заявителя в органах и у должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении при рассмотрении дела об административном правонарушении, Ивкин Ю.Г. не был уполномочен представлять интересы Общества при проведении проверки 19 августа 2009 г. – 13 октября 2009 г, а также получать акт проверки.
На данное обстоятельство указывалось заявителем как на нарушение требований Закона № 294-ФЗ. По мнению заявителя, вручение ему акта проверки, по мнению судов первой и апелляционной инстанций, не может рассматриваться как вручение акта уполномоченному лицу. Доказательств направления акта проверки от 13 октября 2009 г. № 16/143 в адрес руководителя Общества заказным письмом с уведомлением административным органом не представлено.
Несмотря на указанные обстоятельства, суд пришел к выводу о том, что требования закона не были нарушены.
Поскольку Ивкин Ю.Г. являлся должностным лицом заявителя, вручение ему акта проверки следует расценивать как надлежащее исполнение административным органом требований части 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ. Тем более что указанный закон не содержит требований относительно необходимости наличия специальной доверенности для получения акта проверки.
Формально позиция суда основана на нормах закона. Уточнение Закона № 294-ФЗ в связи с указанным спором не требуется.

11. Проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок
В целом проведение плановой проверки, не включенный в ежегодный план проведения плановых проверок, является достаточно редким нарушением и в судебных спорах встречается только в контексте понимания органа по контролю, что его деятельность не подчиняется Закону № 294-ФЗ. В связи с указанным пониманием такой орган в установленном порядке не подготавливает ежегодный план проведения плановых проверок. Поэтому в таких случаях судебный спор касается вопроса о применимости закона к тем или иным отношениям, а не о необходимости составления ежегодных планов проведения плановых проверок.
В случае применимости Закона № 294-ФЗ суды единогласно признают грубым нарушением проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.
Например, данная позиция выражена в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 27 декабря 2010 г. по делу № А53-7224/2010, постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2010 г. № 09АП-16724/2010.
Проблем правоприменения, явившихся предметом судебного рассмотрения, по данному вопросу не выявлено.

12. Участие в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверкиРешения судов по спорам о правомерности участия в проведении проверки ангажированных экспертов отсутствуют.

12.1 Вопрос об отнесении к грубому нарушению требований Закона № 294-ФЗ уведомления о проведении проверки с нарушением установленного срока такого уведомления
В соответствии с частью 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения. К грубым нарушениям Закона № 294-ФЗ относится нарушение данной нормы. В правоприменительной практике возникают споры о том, когда нарушение следует квалифицировать как грубое, в тот момент, когда о проведении проверки уведомление вообще не последовало, или же когда уведомление было направлено с нарушением установленного срока (позднее, чем за три рабочих дня до начала проверки).
ФАС Волго-Вятского округа придерживается принципиальной позиции о необходимости уведомления при неуклонном исполнении установленного срока.
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11 октября 2010 г. по делу № А29-1421/2010
Как следует из материалов дела, заместитель руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (далее – Управление) издал распоряжение от 13 января 2010 г. № 23 о проведении 18 января 2010 г. и 29 января 2010 г. плановой проверки соблюдения ООО «Виктория» санитарного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в сфере защиты прав потребителей.
Директор Общества ознакомлен с названным распоряжением 15 января 2010 г.
Административный орган 18 января 2010 г. и 29 января 2010 г. на основании распоряжения от 13 января 2010 г. № 23 провел проверку принадлежащего Обществу бара «Виктория». Результаты проверки отражены в акте от 29 января 2010 г. № 36.
Управление по результатам выявленных нарушений составило протокол от 29 января 2010 г. № 61 об административном правонарушении по статье 14.15 КоАП РФ и вынесло постановление от 5 февраля 2010 г. № 155 о назначении Обществу наказания в виде штрафа в размере 10.000 рублей.
Не согласившись с названным постановлением, ООО «Виктория» обжаловало его в арбитражный суд, сославшись на нарушение срока уведомления о проведении проверки.
Как видно из материалов дела, распоряжение № 23 заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по Республике Коми о проведении плановой проверки Общества вынесено 13 января 2010 г. (среда). Директор ООО «Виктория» ознакомлен с копией указанного распоряжения 15 января 2010 г. (пятница). Проверка заявителя началась 18 января 2010 г. (понедельник).
Таким образом, административный орган уведомил Общество о проведении проверки менее чем за три рабочих дня до ее начала, что противоречит части 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ и согласно пункту 1 части 2 статьи 20 данного закона является грубым нарушением законодательства при осуществлении контроля.
При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о наличии в действиях административного органа грубого нарушения законодательства при осуществлении контроля и правомерно посчитал, что акт проверки от 29 января 2010 г. № 36, и протокол об административном правонарушении от 29 января 2010 г. № 61 не могут рассматриваться как полученные в соответствии с требованиями закона доказательства, указывающие на наличие события административного правонарушения. Иных доказательств административного правонарушения Управление в суд не представило. При таких обстоятельствах суд отменил постановление о назначении административного наказания.
Аналогичное решение содержится в постановлении ФАС Поволжского округа от 24 августа 2010 г. по делу № А12-5648/2010, постановлении ФАС Поволжского округа от 2 июня 2010 г. по делу № А12-22144/2009.
Позиция судов основана на нормах закона. Уточнение Закона № 294-ФЗ в связи с указанным спором не требуется.

3.4. ПРАКТИКА СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Как уже указывалось выше практика судов общей юрисдикции по анализируемой категории дел невелика. Данная практика складывается из результатов рассмотрения заявлений о назначении административного наказания, поданных органами по контролю (надзору) по составам административных правонарушений, отнесенных к подсудности судов общей юрисдикции (например, статья 5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства Российской Федерации о труде и об охране труда)).
Кроме того, суды субъектов Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации (далее – ВС РФ) рассматривают дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. По последней категории дел порой сложно разграничить компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Так в соответствии со статьей 19.1 АПК РФ, дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом. Между тем, в примерах рассмотренных ниже проиллюстрированы случаи рассмотрения судами общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов, устанавливающих порядок осуществления государственного контроля (надзора), что априори затрагивает права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской деятельности.
Наличие хоть и небольшой, но обособленной судебной практики судов общей юрисдикции в сфере контроля (надзора) создает ситуацию, когда подходы к решению, в принципе, аналогичных споров могут отличаться в зависимости от того каким судебным органом принимается решение (арбитражными судами или судами общей юрисдикции).
Ниже приведены конкретные примеры рассмотренных дел судами общей юрисдикции, представляющих интерес для настоящего доклада.

1. Отсутствие необходимости уведомления о проведении проверки при осуществлении контроля в сфере труда инспекторами по труду
Особой категорией дел обычно, рассматриваемой судами общей юрисдикции являются споры в сфере регулирования контрольно-надзорных полномочий Федеральной службы по труду и занятости. В частности речь идет о спорах между индивидуальными предпринимателями (юридическими лицами) и государственными инспекторами труда (территориальными органами Роструда) по оспариванию актов данных государственных органов. Такие споры возникают из трудовых правоотношений и в указанных случаях контрольно-надзорная деятельность осуществляется в отношении юридического лица как субъекта трудовых отношений, а не как субъекта предпринимательской деятельности. Данная позиция была сформирована в постановлении Президиума ВАС РФ от 4 ноября 2003 г. № 8908/03. Учитывая данный подход, споры, связанные с возможными нарушениями инспекторами труда Закона № 294-ФЗ, рассматриваются также судами общей юрисдикции (см, например, определение ВАС РФ от 4 февраля 2010 г. № 183/10, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 3 марта 2010 г. № А33-10340/2009).
Оставляя за рамками настоящего доклада рассуждения об обоснованности такой подсудности рассмотрим позицию судов общей юрисдикции в вопросе о применимости Закона № 294-ФЗ на государственный контроль в сфере труда, в частности на необходимость уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя о предстоящей проверки.
Согласно части 5 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.
В сфере осуществления контроля исполнения законодательства о труде Российской Федерацией ратифицирована конвенция Международной организации труда № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (далее – конвенция МОТ)1.
1 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 58-ФЗ «О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде».
В соответствии со статьей 12 Конвенции МОТ № 81, инспекторы труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право беспрепятственного прохода без предварительного уведомления и в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции. В связи с этим при коллизии норм с Законом № 294-ФЗ, в данной части подлежит применению конвенция МОТ. Инспекторы труда не обязаны уведомлять проверяемых лиц о проведении как плановой, так и внеплановой проверки.
К такому же выводу пришел Верховный Суд Удмуртской Республики.

Решение Верховного Суда УР от 20 декабря 2010 г. по делу № 7-288
Из материалов дела следует, что в ходе проведенной проверки инспекторами по труду Государственной инспекции труда в Удмуртской Республике в ООО «ПАТП № 2» г. Воткинска выявлены следующие нарушения законодательства о труде:
- в нарушение требований статьи 72 ТК РФ приказом от 5 августа 2010 г. работник Загребина М.Г. переведена на другую работу постоянно без оформления соглашения в письменной форме об изменении определенных сторонами условий трудового договора, при этом в ходе проведения проверки представлено заявление Загребиной М.Г., содержащее просьбу о ее временном переводе, а приказом от 31 августа 2010 г. она вновь постоянно переведена на другое место работы без оформления соглашения об изменении определенных сторонами условий трудового договора;
- в нарушение статьи 123 ТК РФ ООО «ПАТП № 1» допустило случаи неизвещения работников Николаева В.И. и Загребиной М.Г. под роспись о времени начала отпусков;
- в нарушение статьи 136 ТК РФ вместо дней выдачи заработной платы пункта 5.8 Правил внутреннего трудового распорядка ООО «ПАТП № 1» установлены периоды выплат.
В связи с выявленными нарушениями ООО «ПАТП № 1» было привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 5.27 КоАП РФ.
Не согласившись с результатами проведенной проверки ООО «ПАТП № 1» обратилось в суд, сославшись на грубые нарушения Закона № 294-ФЗ, а именно на ненаправление Государственной инспекции труда в Удмуртской Республике уведомления о проведении проверки.
Данные доводы были отвергнуты судом, в связи с нижеуказанным.
В соответствии со статьей 12 Конвенции № 81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле», принятой в Женеве 11 июля 1947 г. и ратифицированной Россией в соответствии с Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 58-ФЗ, инспекторы труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право беспрепятственного прохода без предварительного уведомления и в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции.
Тем самым на действия инспекторов по труду не распространяются требования Закона № 294-ФЗ об обязательном уведомлении организации о предстоящей проверке.
Аналогичные выводы указаны в решении Верховного Суда УР от 20 декабря 2010 г. по делу № 7-290.
Анализ конвенции МОТ № 81 и положений Закона № 294-ФЗ, позволил выделить следующие положения конвенции, которые вступают в противоречие с данным законом:
- периодичность плановых проверок (статья 12 конвенции МОТ - инспекторы труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право беспрепятственного прохода без предварительного уведомления и в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции);
- раскрытие информации о лице, по заявлению которого проводится внеплановая проверка (статья 15 конвенции МОТ – при условии соблюдения исключений, которые могут быть предусмотрены национальным законодательством, инспекторам труда предписывается считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения законодательных положений и воздерживаться от сообщения предпринимателю или его представителю о том, что инспекционное посещение было сделано в связи с получением такой жалобы);
- периодичность проведения плановых проверок (статья 16 конвенции МОТ - предприятия инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений).
Несмотря на то, что по данным вопросам (в их узком понимании) применению в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации подлежит источник международного права – конвенция МОТ № 81, а не нормы Закона № 294-ФЗ и данный вывод подтвержден не только примерами рассмотренной выше судебной практики, но и письмом заместителя председателя ВАС РФ от 19 мая 2010 г. № ВАС-С05/УМПС-964 по запросу Минэкономразвития России о правовой позиции ВАС РФ по данному вопросу следует не согласится со столь однозначным подходом к решению весьма сложной в национальном законодательстве проблеме как применимость норм международного права и проблеме их коллизионости с нормами национального законодательства.

Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 324, Федеральная служба по труду и занятости (далее – Роструд) осуществляет следующие виды контрольно-надзорных полномочий, на которые теоретически могут распространяться нормы Закона № 294-ФЗ:
1) государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п.5.1.1 Положения о Федеральной службе по труду и занятости);
2) государственный надзор и контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве (п. 5.1.2 Положения о Федеральной службе по труду и занятости);
3) надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей (п.5.1(2)) Положения о Федеральной службе по труду и занятости.
Роструд также осуществляет и иные виды контрольно-надзорных полномочий. Однако такие виды контроля и надзора не относятся к контролю и надзору юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так как проходят в связи с осуществлением публично-правовых функций. Например:
1) надзор и контроль осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в полном объеме и качественно с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов и государственных учреждений службы занятости населения субъектов Российской Федерации, об отстранении от должности указанных должностных лиц;
2) надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий в области содействия занятости населения, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
3) надзор и контроль прохождением гражданами альтернативной гражданской службы и увольнением с нее.
Части 3, 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ фактически разделяют все виды государственного контроля (надзора) на три части:
- на которые Закон № 294-ФЗ распространяется в полном объеме;
- на которые Закон № 294-ФЗ распространяется с ограничениями, установленными иными законами в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки;
- в отношении которых Закон № 294-ФЗ не применяется полностью (в части процессуальных действий при проведении контрольно-надзорных мероприятий).
Весь осуществляемый Рострудом контроль (надзор) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением расследований несчастных случаев на производстве (в случаях, когда государственные инспекторы труда включается в состав комиссии по расследованию несчастного случая – ст. 229 ТК РФ)) и не связанный с осуществлением публично-правовых функций реализовывается в соответствии с частью 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, то есть с применением особенностей установленных Трудовым Кодексом РФ (далее – ТК РФ).
Конституция Российской Федерации признает приоритет норм международного права над нормами внутреннего законодательства. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации). Аналогичная норма предусмотрена в части 2 статьи 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». При этом согласно части 3 статьи 5 указанного закона, положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно.
Следовательно, при применении норм международного права не обязательно трансформировать нормы международных договоров и соглашений во внутреннюю правовую систему.

Часть 5 статьи 1 Закона № 294-ФЗ также предусматривает, что в случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.
В данной сфере Российской Федерацией ратифицирована конвенция МОТ и Протокол 1995 г. к данной Конвенции (другие конвенции МОТ регулирующие порядок инспекции труда в отдельных сферах человеческого труда Российской Федерации на данный момент не ратифицированы)1.
1 Конвенция МОТ № 178 об инспекции условий труда и быта моряков (Женева, 22 октября 1996 г.); Конвенция МОТ № 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве (Женева, 25 июня 1969 г.); Конвенция МОТ № 85 об инспекции труда на территориях вне метрополии (Женева, 11 июля 1947 г.).
Естественно факт наличия ратифицированной конвенции (то есть международного договора), регулирующей аналогичные отношения в сфере труда, что и Закон № 294-ФЗ, автоматически не означает, что Закон № 294-ФЗ в сфере труда не подлежит применению. Согласно части 5 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, решение о применимом источнике необходимо принимать только тогда, когда установлена коллизия норм международного договора и национального права. В случае если такие коллизии не выявлены, национальное законодательство подлежит применению без каких-либо ограничений, а если выявлены, то вопрос о применимом источнике всегда должен решаться в пользу источника международного права.