http://www.safeprom.ru/articles/detail.php?ID=13333
Положение о производственном контроле: особенности разработки и применения

Требования действующих документов к организации производственного контроля к системе управления промышленной безопасностью анализирует директор по качеству независимого Центра диагностики и экспертизы «Диагностика» Алексей Николаевич ГОРБАТОВ (г. Магнитогорск).

Более десяти лет назад постановлением Правительства РФ утверждены Правила осуществления производственного контроля (ПК) за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (ОПО). Разработаны многочисленные схемы организации ПК, появилось огромное количество публикаций в СМИ, на крупных предприятиях и в организациях успешно внедрены и сертифицированы Системы управления промышленной безопасностью и охраной труда.
Наряду с этим остаются проблемы организации и осуществления производственного контроля на многих и многих предприятиях со средней или небольшой численностью персонала. Низкая эффективность или отсутствие ПК на таких предприятиях часто является организационной причиной аварий и несчастных случаев.
Первые принципы организации ПК специалистами МНТЦ «Диагностика» были предложены ещё в середине 1999 года. В ходе экспертиз промышленной безопасности проводился анализ работы специалистов и подразделений предприятий, осуществляющих ПК. Накопление и оперативная обработка достоверной статистки осуществлялись с марта 2003 года. С этого периода Центром проведено более 500 работ по анализу эффективности производственного контроля.
По мнению работников Ростехнадзора, причинами неэффективности ПК, прежде всего, является низкий уровень подготовки служб ПК, частая смена специалистов, осуществляющих ПК, формальный подход к его организации и осуществлению. На наш взгляд, сюда также следует отнести:
• игнорирование руководством эксплуатирующих организаций требований законодательства;
• подмену понятий «система управления промышленной безопасностью» и «производственный контроль» вследствие несовершенства нормативной и правовой документации;
• отсутствие у специалистов, осуществляющих производственный контроль, знаний основных принципов построения систем управления;
• низкое качество внутренних документов организаций – неконкретность изложенных требований, форм записей и т.д.;
•отсутствие распределения ответственности и полномочий в эксплуатирующих организациях.
Большая часть из перечисленных причин устраняется после переработки ряда внутренних документов и внесения изменений в организационную структуру предприятия, то есть без выделения значительных ресурсов.

Каждая эксплуатирующая организация на основании Правил( Постановление Правительства РФ от 10.03.1999 № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте», с изменениями на 01.02.2005) разрабатывает положение о ПК с учетом профиля производственного объекта. Положение о ПК утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальными органами Ростехнадзора.
Общие требования к составу Положения о ПК установлены п. 2.2. РД 04-355-00.
Требования же о создании и внедрении системы управления промышленной безопасностью изложены в некоторых нормативно-правовых актах, утвержденных Госгортехнадзором России, например: ПБ 14-586-03 «Правила промышленной безопасности для взрывопожароопасных производственных объектов хранения, переработки и использования растительного сырья» и ПБ 08-624-03 «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности». В ПБ 08-622-03 «Правила безопасности для газоперерабатывающих заводов и производств» присутствует требование о наличии системы управления охраной труда, а в ПБ 05-618-03 «Правила безопасности в угольных шахтах» – положения о системе управления охраной труда и промышленной безопасностью.

Единственное определение «Системы управления промышленной безопасности» в нормативных правовых актах и нормативных документах, относящихся к сфере деятельности Ростехнадзора («Об утверждении и введении в действие Перечня нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» (П-01-01-2009, раздел I), Приказ Ростехнадзора от 31.07.2009 № 667) , приведено в п. 1.7. РД 04-354-00. Система управления промышленной безопасностью – это механизм, обеспечивающий непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на промышленную безопасность и включающий комплекс мер правового, организационного, технического, экономического, информационного, образовательного и социального характера, направленных на предупреждение, предотвращение и ликвидацию аварий на опасных производственных объектах.

В 1999 году после вступления в силу постановления Правительства РФ, с легкой руки законотворцев, в области промышленной безопасности появилось сленговое понятие «Система производственного контроля».
Это понятие укрепилось в ряде нормативных правовых актах, принятых Госгортехнадзором России, в том числе в РД 04-354-00 и РД 04-355-00. Данные правовые акты имеют статус организационно-распорядительных документов, то есть издаваемых по текущим вопросам деятельности (как правило, исчерпываются однократным применением). К тому же «основные задачи производственного контроля», изложенные в п. 1.3. РД 04-355-00, противоречат «основным задачам производственного контроля», изложенным в п. 6 Правил ( см. табл. 1 ).

Целями принятия РД 04-354-00 и РД 04-355-00 в свое время являлись повышение эффективности надзорной и контрольной деятельности и реализация Концепции совершенствования системы Госгортехнадзора России, предусматривающей переход к контролю за эффективностью функционирования систем управления промышленной безопасностью на ОПО, в условиях формирования рыночной экономики. Приказом ГГТН РФ от 26.04.2000 № 49 об утверждении РД 04-355-00 работникам Госгортехнадзора России предписывалось руководствоваться прилагаемыми методическими рекомендациями при осуществлении контроля за внедрением систем ПК, а также при оценке эффективности осуществления производственного контроля в эксплуатирующих организациях. Весьма возможно, что десять лет назад такие меры были необходимы и оправданы для ускорения перехода к широкомасштабной реализации требований № 116-ФЗ. Однако на современном этапе наиболее результативным является создание систем управления ПК на основе выполнения требований либо международных стандартов систем менеджмента, либо национальных стандартов Российской Федерации.

Наиболее близкими к Системам управления промышленной безопасностью являются стандарты, устанавливающие требования к системам управления профессиональной безопасности и здоровья. В этих стандартах система управления охраной труда – это набор взаимосвязанных или взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и процедуры по охране труда (ГОСТ 12.0.230-2007 ССБТ. Системы управления охраной труда. Общие требования). По аналогии с этим определением, система управления промышленной безопасности может быть представлена как набор взаимосвязанных или взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области промышленной безопасности, а также процедуры по достижению этих целей. При этом понятие «промышленная безопасность ОПО» рассматривается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и от последствий указанных аварий № 116-ФЗ.

Сегодня ни у кого не возникает сомнений, что внедрение Системы управления промышленной безопасностью экономически целесообразно совместно с Системой управления охраны труда, вследствие идентичности требований и общей цели – защиты личности. Поэтому наиболее правильным для предприятий, эксплуатирующих ОПО, будет использование термина «система управления промышленной безопасности и охраны труда».
В таблице 2 приводится анализ требований РД 04-355-00 «Методические рекомендации по организации ПК за соблюдением требований промышленной безопасности на ОПО» и национального стандарта ГОСТ 12.0.230-2007, определяющего требования к системам управления безопасности личности.
ГОСТ 12.0.230-2007 идентичен Руководству по системам управления охраной труда, принятым Международной организации труда ILO-OSH 2001 «Guidelines on occupational safety and health management systems », с которым, в свою очередь, совместим стандарт серии оценки профессионального здоровья и безопасности OHSAS 18001:2007 « Occupational health and safety management system – Requirements » .
Из проведенного анализа становится очевидным, что РД 04-355-00 устанавливает требования, близкие основным положениям Системы управления, за исключением важнейших её составляющих, таких, как политика, планирование, постановка целей, внутренний аудит и процессы непрерывного совершенствования.
Без перечисленных элементов нарушаются принципы «процессного подхода», на котором основаны международные и национальные стандарты систем управления. Суть такого подхода состоит в том, что для успешного функционирования Системы, организация должна определить и осуществлять управление многочисленными взаимосвязанными видами деятельности. Деятельность, использующая ресурсы и управляемая в целях преобразования входов в выходы, может рассматриваться как процесс. Часто выход одного процесса образует непосредственно вход следующего. Преимущество процессного подхода состоит в непрерывности управления, которое он обеспечивает на стыке отдельных процессов в рамках их системы, а также при их комбинации и взаимодействии. Концептуальная модель процессов приведена на рисунке 1 .

Таким образом, производственный контроль, являющийся элементом Системы управления промышленной безопасности, следует рассматривать как один из процессов системы.
Основной характеристикой любой системы управления является включение в неё цикла PDCA, также известного как Цикла Деминга. Данная модель рассматривает управление как повторяющийся цикл, начиная с этапа «планирования» (P), за которым следует «исполнение» (D) запланированного, после чего выполняется контроль и «проверка» (C) результативности исполненного. Далее проводятся корректирующие действия и окончательное «внедрение» (A). Посредством этой модели достигается постоянное улучшение. Цикл PDCA применим для всех процессов. Схема процесса организации и осуществления производственного контроля на основе Цикла Деминга приведена на рисунке 2 .
Ещё одним обязательным условием создания эффективных систем управления является вовлеченность в этот процесс и лидерство высшего руководства. Как правило, корпоративное управление организации, достигшее высокого уровня, состоит не из раздельных систем менеджмента качества, экологии, охраны труда или социальной ответственности, а интегрирует их в единое целое и связывает с коммерческим и финансовым развитием. В основном над внедрением систем управления промышленной безопасностью и охраной труда работают организации, прошедшие этап внедрения систем управления качеством или разрабатывающие интегрированные системы. Соответственно и эффективность производственного контроля в таких организациях достаточно высокая. В тех случаях, когда руководители пренебрежительно относятся к своей ответственности как лидеров, происходит более активное вмешательство государства для обеспечения требований безопасности.
Однако вмешательство государства не может решить проблемы отдельных людей. Как правило, проверки соответствия охраны труда и промышленной безопасности установленным требованиям со стороны государственных органов проводятся не часто и недостаточно глубоко. Обеспечение безопасности через лидерство руководителя является гораздо более продуктивным, экономически целесообразным и гораздо более успешным, нежели обеспечение безопасности вследствие вмешательства государственных органов.

Часто руководители организаций сознательно игнорируют требования законодательства, ошибочно полагая, что их выполнение требует привлечения значительных ресурсов. На наш взгляд, этому способствует незнание нормативных правовых актов, а встречающиеся в документах противоречия ещё больше усугубляют мнение руководителя о невозможности выполнения требований.
Например, при разработке Положения о ПК, помимо РД 04-355-00, необходимо учесть требования территориальных органов Ростехнадзора и отдельных нормативных документов. Так, Приказ Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Челябинской области от 14.06.2007 № 238 «Об основных требованиях к «Положению о производственном контроле» предписывает изложить в Положении о ПК 14 обязательных разделов, включая: организацию расследования и учета несчастных случаев, аварий и инцидентов, обучение, аттестацию и т.д. «Типовая инструкция для лиц, ответственных за безопасное производство работ кранами» (РД 10-34-93), с Изменением № 1 (РДИ 10-406(34)-01), требует изложить в Положении о производственном контроле функции лица, ответственного за безопасное производство работ кранами.
В итоге, Положение о ПК, разрабатываемое с учетом всех требований Ростехнадзора, имеет очень большой объём и регламентирует не порядок осуществления производственного контроля, а напоминает Руководство несформированной Системы управления промышленной безопасностью. При отсутствии у специалистов организации опыта в разработке Систем, требования Положения о ПК оказываются не конкретны, логически не связаны, часто несут декларативный характер. Отсутствие в организациях процесса распределения ответственности и полномочий окончательно делают Положение о ПК невыполнимым. Тем не менее опыт большого числа предприятий свидетельствуют о возможности повышения эффективности производственного контроля, при выполнении следующих правил:
1. Определить объекты контроля; правильно провести идентификацию опасных производственных объектов с детализацией до технологического узла, единицы технического устройства, здания, сооружения;
2. Идентифицировать требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта;
3. Проанализировать структурную схему и действующую на предприятии систему делопроизводства;
4. Определить процессы, влияющие на конечный результат, и связи между процессами;
5. Назначить ответственных лиц и определить их полномочия, в соответствии с выполняемыми функциями;
6. Разработать формы ведения записей (в том числе: предписаний, отчетов, анализов, мероприятий), порядок их ведения, движения и хранения; 7. Составить график проверок и типовую программу проверки (проверочный лист выполнения требований промышленной безопасности).

В результате такого комплексного и системного подхода предприятие не только значительно экономит средства, но и получает исчерпывающую информацию о состоянии дел на своих объектах, а также готовые рекомендации по обеспечению безопасности. Безопасности, которая не только оберегает, но и, в конечном счете, приносит прибыль.

Журнал Берг-коллегия №4(67) 2010 г. www.berg-kollegia.ru

Размещено: 17.09.2010 07:21:33