Минэкономразвития России извещает о проведении публичных консультаций в целях оценки регулирующего воздействия проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"

http://www.economy.gov.ru/minec/about/s ... 0110218_14

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

об оценке регулирующего воздействия

на проект федерального закона «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»



Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, рассмотрело проект федерального закона «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – законопроект) и сообщает следующее.

1. Законопроектом устанавливаются требования по созданию и обеспечению функционирования единой системы управления промышленной безопасностью и охраной труда (далее – единая система обеспечения безопасности), по разработке и реализации программы мероприятий по промышленной безопасности и охране труда, а также по раскрытию информации о выполнении такой программы.

Указанные требования распространяются на всю совокупность предприятий эксплуатирующие опасные производственные объектов, за исключением объектов отнесенных к категории опасных производственных объектам по основаниям:

1) Использования на них оборудования, работающего под давлением более 0,07 мегапаскаль или температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

2) Использования на них стационарно установленных грузоподъемных механизмов, эскалаторов, канатных дорог, фуникулеров.

По данным Ростехнадзора в реестре предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты, по состоянию на конец 2009 года числилось свыше 124 тысяч организаций, эксплуатирующих около 300 тысяч опасных производственных объектов.

2. Проект акта разработан во исполнение поручения предусмотренного абзацем 3 пункта 14 Протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации от 24 июня 2010 г № ВП-П9-35пр, согласно которому Минздравсоцразвития России поручено внести изменения в федеральный закон от 20 июня 1996 г. №81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» в части введения на предприятиях угольной отрасли единой системы управления промышленной безопасностью и охраной труда (далее – единая система). Однако, как следует из пояснительной записки, разработчики сочли целесообразным распространить требование о внедрении единой системы на более широкий круг объектов. Позиция о целесообразности использования единой системы именно на предприятиях угольной отрасли изложена также в пункте 1 перечня поручений по итогам совещания у Председателя Правительства Российской Федерации от 3 марта 2011 г. № ВП-П9-1352, согласно которому угольным компаниям рекомендовано обеспечить централизованное управление охраной труда и промышленной безопасностью в управляющих компаниях. По итогам совещания, состоявшегося в Минздравсоцразвития России 16 марта 2011 г., с участием представителей Минэкономразвития России, в соответствии с пунктом 2 протокола указанного совещания № 4/22/24 от 16 марта, было принято решение о необходимости доработки пояснительной записки. Однако, как следует из доработанной пояснительной записки Минздравсоцразвития России исх. № 22-4/10/1-1638 от 24 марта 2011 г., указанная позиция не претерпела изменений, Минздравсоцразвития России по прежнему считает целесообразным распространение требования о внедрении единой системы не только на предприятия угольной отрасли, но на значительно более широкий круг объектов.

3. Согласно позиции разработчиков законопроекта, устанавливаемые требования имеют целью повышение уровня безопасности опасных производственных объектов, в том числе посредством снижения уровня аварийности на опасных производственных объектах. При этом ни данных о текущих показателях аварийности на опасных производственных объектах, ни ожидаемых изменений указанного показателя разработчиками не приведено.

3.1. Законопроект не предусматривает отмены ни одной из действующих норм Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее – Федеральный закон), а предполагает установление дополнительных требований промышленной безопасности. Вместе с тем, в настоящее время Федеральный закон и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты уже содержат значительное количество требований к эксплуатации опасных производственных объектов, в том числе предусмотрены:

- ежегодная разработка плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на основании результатов проверки состояния промышленной безопасности и аттестации рабочих мест;

- организация работы по подготовке проведения экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов;

- организация разработки планов мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий;

- организация подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности;

- разработка планов работы по осуществлению производственного контроля в подразделениях эксплуатирующей организации;

- обеспечение проведения контроля за соблюдением работниками опасных производственных объектов требований промышленной безопасности;

- проведение комплексных и целевых проверок состояния промышленной безопасности, выявление опасных факторов на рабочих местах;

- участие в техническом расследовании причин аварий, инцидентов и несчастных случаев;

- проведение анализа причин возникновения аварий и инцидентов на опасных производственных объектах и осуществление хранения документации по их учету;

- доведение до сведения работников опасных производственных объектов информации об изменении требований промышленной безопасности, устанавливаемых нормативными правовыми актами, обеспечение работников указанными документами;

- проведение других мероприятий по обеспечению требований промышленной безопасности.

Более того, перечисленные требования уже по существу являются требованиями, установленными в целях достижения, в том числе, целей настоящего законопроекта, указанные требования предъявляются к тем же характеристикам опасных производственных объектов и характеристикам процессов безопасности.

Неясно, почему разработчики законопроекта предполагают, что дополнение действующих требований следует проводить именно посредством установления обязанностей по разработке новой программы, предусматривающей необходимость ее реализации, а не посредством содержательного изменения действующих требований.

В области охраны труда приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие разработку системы управления охраной труда в организациях, в том числе на предприятиях с объектами повышенной опасности ГОСТ 12.0.230-2007 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования» и ГОСТ Р 12.0.009-2009 «Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда на малых предприятиях. Требования и рекомендации по применению». Также не ясно, какие требования в сфере охраны труда будут представлены в положении, но необходимо отметить, что абзацем третьим статьи 211 Трудового кодекса Российской Федерации определено, что порядок разработки, утверждения и изменения подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий уже провели или ведут работы по созданию систем менеджмента в области охраны труда и промышленной безопасности в соответствии международными стандартами OHSAS 18001:2007, OHSAS 18002:2008, объединяющими и упорядочивающими мероприятия по охране труда и промышленной безопасности.

Существует значительный риск того, что установление требования о необходимости разработки программ при сохранении всей совокупности действующих требований приведет к росту расходов субъектов предпринимательской деятельности, связанному с ростом административных издержек бизнеса, порождаемых, в том числе, информационными требованиями, и не приведет к изменению содержательных требований к безопасности опасных производственных объектов, то есть фактически будет иметь своим следствием установление избыточных административных барьеров.

4. Сроки разработки и утверждения указанного положения законопроектом не регламентируются. Однако определен срок вступления его в силу – через 6 месяцев после даты официального опубликования. В силу того, что реальные сроки исполнения требований, устанавливаемых нормами законопроекта, сопряжены со сроками утверждения положения, сроки подготовки субъектов предпринимательской и иной деятельности к внедрению предлагаемого регулирования могут быть существенно сокращены или недостаточны.

5. Контроль за выполнением устанавливаемых требований затрагивает разные сферы общественных отношений (охрану труда и промышленную безопасность). Административная ответственность за нарушение законодательства об охране труда и требований промышленной безопасности неодинакова. Также различны и органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) в этих областях. В пояснительной записке к законопроекту указано, что на практике разделить организацию и управление мероприятиями по обеспечению защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий и мероприятиями, направленными на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, практически невозможно. Законопроектом не разграничивается, на предмет исполнения каких требований и какими органами государственного контроля (надзора) будет осуществляться контроль за их соблюдением. Таким образом, законопроект закладывает возможность проведения дополнительных проверок субъектов предпринимательской и иной деятельности различными органами государственного контроля (надзора) на предмет соблюдения одних и тех же требований.

6. В пояснительной записке к законопроекту указано, что мероприятия в области охраны труда осуществляются за счет средств работодателя, а также, что принятие законопроекта не потребует выделения ассигнований из федерального бюджета. Однако, проведение указанных дополнительных проверок, несомненно, потребует дополнительных средств из бюджетов различных уровней.

7. Данных о том, какое количество организаций попадает под требования законопроекта, разработчиками не представлено. В условиях отсутствия указанных данных, в рамках настоящей оценки регулирующего воздействия использовалось предположение о том, что под нормы законопроекта могут попасть все 124 тысячи организаций.

7.1. Законопроектом, в том числе, устанавливаются требования по разработке «программы мероприятий по промышленной безопасности и охране труда» (далее – программа). Из текста законопроекта не ясно, должна ли указанная программа являться частью единой системы обеспечения безопасности или же по замыслу разработчиков программа представляет собой отдельный элемент обеспечения промышленной безопасности.

Даже если использовать предположение о том, что разработка программы является по замыслу разработчиков составной частью создания системы обеспечения безопасности, и разработка такой программы может быть осуществлена 1 специалистом в течение 1 рабочего дня, то в масштабах страны потребуется 2,4 млн. часов только для реализации указанного требования. По данным Росстата среднечасовая оплата труда специалиста составила 111,2 руб. (данные за октябрь 2009 г.). Соответственно, только для разработки программ в отношении всех опасных производственных объектов потребуется не менее 266,88 млн. руб.

7.2. Кроме требования по разработке программ законопроект содержит требование по ежегодному раскрытию информации о выполнении программ. Если использовать предположения относительно трудоемкости исполнения данного требования аналогичные использованным в пункте 7.1. при оценке трудоемкости разработки программ, то можно оценить стоимость исполнения требования не менее чем в 266,88 млн.руб.

7.3. Кроме указанных в пунктах 7.1. и 7.2. требований сама реализация программ может повлечь необходимость как осуществления инвестиций, так и роста текущих расходов. Однако в условиях, когда структуру и порядок функционирования единой системы предполагается установить отсылочной нормой о Типовом положении о единой системе управления промышленной безопасностью и охраной труда (далее - положение), утверждаемом Ростехнадзором по согласованию с Минздравсоцразвития России, не представляется возможным оценить размер ожидаемых расходов, сопряженных с реализацией указанных требований.

7.4. Таким образом, даже консервативные предположения относительно возможных расходов позволяют оценить минимальные дополнительные расходы субъектов предпринимательской деятельности в течение первого года действия законопроекта, сопряженные с необходимостью исполнения обязательных требований, в 533 млн. руб. При этом данных, свидетельствующих о возможном снижении риска наступления негативных событий в результате возложения на субъектов предпринимательской и иной деятельности дополнительных обязанностей, не представлено.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что законопроект содержит положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В целях выявления возможных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, которые могут возникнуть в связи с принятием законопроект, Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности. законопроект направлялся в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Российский союз промышленников и предпринимателей, Консультационный совет по иностранным инвестициям, а также размещен на официальном сайте Минэкономразвития России.

В рамках проведения публичных консультаций были получены позиции Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Российского союза промышленников и предпринимателей и других субъектов предпринимательской и иной деятельности (справка о результатах публичных консультаций прилагается).

Справка о результатах проведения публичных консультаций

с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»



Согласно подпункту «в» пункта 11 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398, Департаментом оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности по проекту федерального закона «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Проект акта)

Проект акта и перечень вопросов по приказу были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Консультационный совет по иностранным инвестициям.

Получен ряд позиций от представителей субъектов предпринимательской деятельности, в том числе получены ответы Российского союза промышленников и предпринимателей (письмо № 241 от 01.03.2011 г.), Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» (письмо б/н от 01.03.2011 г.), ОАО «Уралэлектромедь», ОАО «Апатит», ОАО «Стройленский ГОК», ОАО «Оленегорский механический завод», ОАО «Гайский ГОК», а также еще 8 позиций представителей субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Представители субъектов предпринимательской и иной деятельности отмечают.

1. Проект акта носит рамочный характер и не раскрывает состав требований, выполнение которых вменяется организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты и для выполнения которых могут потребоваться дополнительные (может быть весьма существенные) затраты.

2. Проект акта не учитывает возможности интеграции предлагаемой единой системы управления промышленной безопасностью и охраной труда (далее Единая система) с уже существующими системами управления промышленной безопасностью. Кроме того, отмечается, что в большинстве организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, системы управления промышленной безопасностью и охраной труда уже имеются и вызывает опасение, что Единая система будет дублировать требования, установленные иными нормативными правовыми актами в случае принятия Проект акта.

3. Предусмотренная Проектом акта возможность дублирования контрольных (надзорных) полномочий Ростехнадзора и государственных инспекторов труда не соответствует статье 3 Федерального Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

4. Положения Проекта акта в части утверждения Типового Положения о единой системе управления промышленной безопасностью и охраной труда (далее – Положение) Ростехнадзором могут вступить в противоречие с положениями абзаца 3 статьи 211 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку ими предусмотрен иной порядок разработки, изменения и утверждения подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда.

5. Идентификация опасных производственных объектов, на которые будет распространяться действие Проекта акта, выявила, что к таким объектам, могут быть отнесены объекты, для которых фактически это не требуется.

Вместе с тем, отмечается, что единая система управления промышленной безопасностью и охраной труда, предлагаемая Проектом акта, обладает потенциалом для снижения вероятности аварий на производственных объектах и смерти (причинения вреда здоровью) среди производственного персонала.

Представители субъектов предпринимательской и иной деятельности также высказали ряд предложений и замечаний по доработке предлагаемого регулирования, большинство из которых были учтены Минэкономразвития России при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия Проекта акта.